鄉(xiāng)村環(huán)境治理的兩難處境

復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士 熊易寒

今年5月初，在環(huán)保維權(quán)人士唐某的引導(dǎo)下，筆者來到湖南省常寧市柏坊鎮(zhèn)新建村。這里有一家年產(chǎn)8.8萬噸的小型水泥廠（柏洲建材有限公司），利用石灰石、煤矸石和工業(yè)硝酸渣制造水泥。據(jù)湖南省環(huán)保局監(jiān)察大隊(duì)現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)（湘環(huán)函[2007]44號(hào)）：“該公司原料堆放混亂，生產(chǎn)過程中散排點(diǎn)較多，廠內(nèi)揚(yáng)塵較為嚴(yán)重。目前，該公司只有簡單的除塵室裝置進(jìn)行粉塵處理，無法達(dá)到國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。其大氣污染物對(duì)周邊農(nóng)舍、農(nóng)田存在一定的影響。信訪人反映的該公司在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的粉塵污染情況基本屬實(shí)。”村民上訪信的措辭則更加激烈：“常寧市柏坊鎮(zhèn)村民生存受到威脅……歷年來，水泥廠都是采用較為陳舊的生產(chǎn)設(shè)備、落后的生產(chǎn)技術(shù)，水泥的生產(chǎn)者追求的是暫時(shí)的利潤，他們沒有絲毫的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，水泥廠一旦生產(chǎn)就是濃煙滾滾、塵巖飛揚(yáng)，墨黑色的污水直排農(nóng)田、水塘和村莊……村民敢怒不敢言，只得憋著氣在惡劣的環(huán)境中求生存。”

從文字材料上看，這是一起典型的環(huán)境抗?fàn)帯Ｈ欢?，在與當(dāng)?shù)卮迕竦淖勚?，筆者卻發(fā)現(xiàn)沖突的焦點(diǎn)并不是污染問題。該水泥廠最初為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，始建于上世紀(jì)80年代，盡管一開始就對(duì)周邊兩個(gè)村民小組的環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染，但當(dāng)時(shí)有一系列優(yōu)惠政策：水泥廠為每戶村民提供一個(gè)就業(yè)崗位，免費(fèi)提供生活用電和農(nóng)田灌溉用水，此外還對(duì)稻田的減產(chǎn)損失予以補(bǔ)償。所以，水泥廠與村民一直相安無事。但1998年企業(yè)改制后，私人老板拒絕繼續(xù)履行這些傳統(tǒng)義務(wù)，將200多名工人裁撤到80余人，周邊兩個(gè)村民小組僅留用2人，其余數(shù)十人均下崗回家，免費(fèi)的水電也一去不復(fù)返，更讓村民氣憤的是，新老板（市人大代表）采用深井抽取生產(chǎn)用水，導(dǎo)致地面水?dāng)嗔?，村民的水井干涸，無飲用水。這時(shí)候企業(yè)與村民的關(guān)系趨于惡化，歷史老帳也被翻了出來：上世紀(jì)70年代末興建水泥廠的時(shí)候，占用的是兩個(gè)村民小組的油茶地，但沒有辦理征用手續(xù)，也沒有簽訂任何協(xié)議。因此村民提出：若拍賣該廠，村民就要享受土地收益；若不拍賣，就要安置勞動(dòng)力；此外還必須補(bǔ)償環(huán)境污染帶給村民的損失。在遭到企業(yè)主拒絕之后，村民開始上訪，在政府的干預(yù)下，水泥廠為村民打了一口7.8米深的井，同樣是口枯井，此后鎮(zhèn)里也曾派員前來處理，但沒有形成處理意見。2005年9月，當(dāng)?shù)厥畮酌鍕D以污染導(dǎo)致減產(chǎn)、家中缺糧為由，鬧著要到水泥廠食堂吃午飯，結(jié)果企業(yè)主拉來三面包車的打手，以暴力平息了這起風(fēng)波。眼見胳膊擰不過大腿，村民改變了斗爭策略，由曾經(jīng)在水泥廠擔(dān)任副廠長、熟悉內(nèi)情的唐某全權(quán)負(fù)責(zé)此事（唐某曾報(bào)名參與企業(yè)的拍賣競標(biāo)，孰料后來沒有公開招標(biāo)，咽不下這口惡氣，便當(dāng)起了“出頭鳥”），一面上訪，一面起訴，費(fèi)用先由家底殷實(shí)的唐某墊付，等賠償款到位之后再從中扣除。在唐某的引導(dǎo)下，筆者前往當(dāng)?shù)乜辈楝F(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)村民反映的情況基本屬實(shí)，排污口直接通向水塘和稻田，村民的房間里鋪滿厚厚的粉塵，衣服都不敢晾在外面，而在水源充沛的湘南，水井居然是干涸的！

不難發(fā)現(xiàn)，盡管污染由來已久，但村民一開始并沒有對(duì)企業(yè)發(fā)難，環(huán)境沖突的出現(xiàn)并不是因?yàn)榄h(huán)保意識(shí)的覺醒，而是因?yàn)槠髽I(yè)借改制或承包之機(jī)擺脫對(duì)地方社會(huì)的義務(wù)。在此之前，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠家與周邊的村組形成一種互惠關(guān)系，企業(yè)為受污染的村民提供就業(yè)機(jī)會(huì)和相關(guān)福利，企業(yè)與村民在一定程度上結(jié)成了利益共同體，因此，污染不成其為問題；轉(zhuǎn)制之后，私人所有或承包的企業(yè)逐漸與地方社會(huì)脫鉤，不再為村民提供就業(yè)和相關(guān)福利，也拒絕按照市場方式給予賠償，此時(shí)污染問題凸現(xiàn)，村民開始上訪、告狀，甚至采取集體行動(dòng)。

在集體產(chǎn)權(quán)下，形成了互惠型的廠—民關(guān)系，污染帶給人們的損失往往以間接的方式得到補(bǔ)償，企業(yè)污染的外部性得到一定程度的解決，從而彌補(bǔ)了農(nóng)村環(huán)保立法和執(zhí)法的不足；而在企業(yè)改制之后，互惠關(guān)系解體，企業(yè)不再承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，讓村民獨(dú)自承擔(dān)環(huán)境污染的全部后果，同時(shí)卻拒絕按照市場方式給予賠償，導(dǎo)致雙方的激烈對(duì)抗。村民憤怒地說：“不能讓你們賺錢，我們送死。”可見，改制摧毀了舊的權(quán)利/義務(wù)關(guān)系，卻沒有建立起新的規(guī)范和平衡。

用卡爾•波蘭尼的話來說，這兩家企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為過去是嵌入(embedded)在社會(huì)之中的，也就是說，企業(yè)不能自顧自地牟取最大化利益，而必須兼顧社會(huì)關(guān)系，以符合社會(huì)規(guī)范的方式來開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。然而事情正在起變化，伴隨著企業(yè)產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營方式的變革，一個(gè)類似于市場“脫嵌”(disembedding)的過程已經(jīng)拉開序幕。雖然波蘭尼告訴我們，“脫嵌”實(shí)際上是不可能的，一種“脫嵌”的、完全自發(fā)調(diào)節(jié)的市場經(jīng)濟(jì)只是一項(xiàng)烏托邦建構(gòu)，但不可否認(rèn)的是，在政治權(quán)力的保駕護(hù)航下，當(dāng)代中國的經(jīng)濟(jì)勢力正在變得越來越粗暴和專橫，越來越不顧及社會(huì)的需要和期待。只不過，這種“脫嵌”不是基于自由放任(laissez-faire)的經(jīng)濟(jì)，而是因?yàn)?ldquo;政治經(jīng)濟(jì)一體化權(quán)力格局”（張玉林語），發(fā)展型(developmental)的地方政府與資本結(jié)盟，令原本就處于弱勢地位的社會(huì)更加孤立無助。正因?yàn)槿绱?，張玉林警告說：環(huán)境污染已經(jīng)成為“三農(nóng)問題”的重要內(nèi)涵，是比“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”更為沉重的負(fù)擔(dān)。作為弱勢群體的農(nóng)民，不僅極容易受到這種黑色暴力的圍攻，而且在受到侵害時(shí)難以行使正當(dāng)防衛(wèi)的權(quán)利。

卡爾•波蘭尼將人類的經(jīng)濟(jì)交換方式分為三種類型：市場、互惠和再分配。企業(yè)與村民的關(guān)系實(shí)際上也經(jīng)歷了這樣三個(gè)階段：在七十年代是一種再分配模式，企業(yè)與村民不大需要直接打交道，由政府劃撥一塊土地作為建廠之用，對(duì)生產(chǎn)隊(duì)有少量的減產(chǎn)補(bǔ)償，村民敢怒不敢言，污染賠償更是不敢奢望；改革開放之后，企業(yè)與村民逐漸形成互惠關(guān)系，企業(yè)以間接的方式對(duì)村民的損失予以補(bǔ)償，而不是采用直接的經(jīng)濟(jì)賠償，這是雙方的蜜月期；九十年代后期，在“抓大放小”的改革思路下，縣鄉(xiāng)兩級(jí)的國有、集體企業(yè)陸續(xù)被承包或拍賣，市場模式逐漸取代互惠模式，企業(yè)主更愿意以現(xiàn)金一次性“了斷”，但賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)通常很低，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到村民的期望值，也不符合市場的等價(jià)原則。以水泥廠為例，2005年對(duì)村民的地下水賠償為6000元，環(huán)境污染賠償為3000元，2006年補(bǔ)償粉塵污染損失6000元，合計(jì)不過1.5萬元（除以157口人，人均不足百元），而兩組村民在起訴書中提出的要求是：“水泥廠已生產(chǎn)30年，非法違規(guī)，未安裝防塵、吸塵、污水池設(shè)施，污水直接入我組魚塘和稻田（魚塘13.38畝，稻田34.8畝），造成無收獲，賠償我們的損失費(fèi)3358050.00元。”在訪談中，我發(fā)現(xiàn)，村民最希望的還是回到互惠模式，一方面是覺得要一次性從私人老板那里拿這么多錢不太實(shí)際，另一方面是覺得細(xì)水長流更經(jīng)濟(jì)劃算，對(duì)方能承受，自己也實(shí)惠。

這個(gè)個(gè)案可能是再普通不過的了，正因?yàn)槠胀?，所以才具有代表性。在中國的鄉(xiāng)村地區(qū)，不知道有多少這樣的規(guī)模小、污染大的企業(yè)在運(yùn)行著，從短期來看，要關(guān)停這些企業(yè)幾乎是不可能的，因?yàn)樗鼈冊(cè)谄茐纳鷳B(tài)環(huán)境的同時(shí)也在為當(dāng)?shù)厝颂峁┒愂蘸蜕?jì)的來源，這不是一個(gè)簡單的環(huán)保執(zhí)法問題。筆者至今記得幾年前在一個(gè)新聞訪談節(jié)目上，一名來自內(nèi)蒙古牧區(qū)的大學(xué)生這樣質(zhì)問環(huán)保主義者，大意是：“如果不允許開發(fā)，那么誰來幫我出學(xué)費(fèi)？是您嗎？”我們有理由相信：當(dāng)前中國鄉(xiāng)村的環(huán)境政治顯示了不同于城市的邏輯，其核心議題是污染補(bǔ)償而非環(huán)境保護(hù)，這是由經(jīng)濟(jì)的落后所決定的；老百姓所極力捍衛(wèi)的是自然環(huán)境之外的另一種生態(tài)，那就是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的平衡，用他們自己的話來說，就是不能讓別人發(fā)財(cái)，我們送死。這是中國老百姓最為樸素的正義觀。

田園牧歌式的環(huán)境是可愛的，但生存是更為緊迫的問題。對(duì)于窮鄉(xiāng)僻壤的村民而言，一定程度的污染——只要不直接危及生命，哪怕高于國家標(biāo)準(zhǔn)——是可以接受的，如果不是固守環(huán)境至上的信條，而是站到村民的立場上去看這個(gè)問題，我們就必須承認(rèn)：村民這樣做是理性的。在這起環(huán)境沖突中，村民反抗的不是環(huán)境污染，而是無視他們生存需要的經(jīng)濟(jì)霸權(quán)；他們所要追求的不是清新潔凈的空氣，而是要討回他們?cè)?jīng)擁有的權(quán)利，一個(gè)他們認(rèn)為的公道。這多少有些“道義經(jīng)濟(jì)學(xué)”的味道。

一言以蔽之，鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境沖突的實(shí)質(zhì)在于，市場化導(dǎo)向的企業(yè)改革瓦解了互惠關(guān)系，卻沒能建立規(guī)范的市場關(guān)系，使得受污染村民的利益無從保障。村民的反抗不是什么環(huán)保運(yùn)動(dòng)（至少在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)是如此），而應(yīng)該被理解為力圖抵制經(jīng)濟(jì)“脫嵌”的保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)，是社會(huì)的自我保護(hù)。從長遠(yuǎn)來看，這些規(guī)模小、污染大的企業(yè)必須/必然被整頓或淘汰，但這個(gè)過程不可能一蹴而就，在此期間，受污染者的權(quán)益如何得到保障呢？是否要重新回到互惠模式？

問題的復(fù)雜性在于，對(duì)現(xiàn)實(shí)的簡單否定并不意味著一個(gè)美好的未來。張浩文在陜西的調(diào)查揭示了另外一個(gè)極端，即“被劫持的村莊”，這類村莊與當(dāng)?shù)氐奈廴酒髽I(yè)形成了休戚與共、共存共榮的關(guān)系，以至于村委會(huì)門前的春聯(lián)是“翻身不忘毛主席，幸福全靠化肥廠”，對(duì)于企業(yè)可能面臨的關(guān)停并轉(zhuǎn)，村民顯得比工廠還要焦慮不安，村長甚至打算組織聯(lián)名上訪來保護(hù)這家“造福一方”的企業(yè)。受害者成了治污行動(dòng)的抵制者，這種黑色幽默不免讓環(huán)保主義者泄氣。也就是說，村莊被眼前的經(jīng)濟(jì)利益劫持了，與污染企業(yè)成為同一根繩上的蚱蜢，事實(shí)上不只是村莊，“索賠讓所有人都獲得了好處”：由于農(nóng)業(yè)收成不好，索賠讓田主人獲得了比預(yù)期要高許多的現(xiàn)金收入，維權(quán)的專業(yè)人士以此為生，村鎮(zhèn)干部（包括派出所民警）因?yàn)閰⑴c調(diào)解，兩面都有好處，地方政府則獲得穩(wěn)定可觀的稅收。幾乎沒有任何人希望改變現(xiàn)狀，如此一來，村莊就被“鎖定”在一個(gè)“污染-索賠-繼續(xù)污染-繼續(xù)索賠”的循環(huán)之中了。而這個(gè)局面正是我所調(diào)查的兩個(gè)個(gè)案中的農(nóng)民所孜孜以求的，對(duì)于中國大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民而言，這可能都是他們心目中“最好”的結(jié)果。

這就是當(dāng)前鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的兩難處境：究竟是應(yīng)該站在地方性社會(huì)的立場上，讓村民分享經(jīng)濟(jì)增長的成果，還是應(yīng)該站在可持續(xù)發(fā)展的高度，對(duì)鄉(xiāng)村的重污染工業(yè)進(jìn)行地毯式清理？前者會(huì)使鄉(xiāng)村的環(huán)境進(jìn)一步惡化，并且使未來的污染治理面臨更大的社會(huì)阻力；后者在短期內(nèi)又難以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)闋可娴睦嫣珡V太深，不僅需要綠色GDP的觀念轉(zhuǎn)換和壯士斷腕的勇氣，更需要對(duì)現(xiàn)行的利益格局、制度安排和政策取向進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。

回到我們的案例，村民與污染企業(yè)的沖突也好，共謀也好，其背后的行動(dòng)邏輯其實(shí)是一致的：經(jīng)濟(jì)利益是首要的考量，而環(huán)境不過是拿來“說事”的幌子，歸結(jié)到一個(gè)字，就是窮?？梢韵胍?，倘若鄉(xiāng)村社會(huì)的收入水平、生活質(zhì)量得不到大幅度的提高，村民就不大可能真正成為環(huán)境保護(hù)的支撐性力量。

因此，要擺脫上述環(huán)境困局，除了要建立城鄉(xiāng)一體的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體系，加強(qiáng)對(duì)污染的治理以外，更重要的是改善村民的生存狀況，使污染賠償不再是優(yōu)先考慮的生活機(jī)遇。人們衣食無憂之際，也就是環(huán)境由奢侈品轉(zhuǎn)化為必需品之時(shí)。但改善的主要途徑不應(yīng)該是鄉(xiāng)村工業(yè)化，因?yàn)猷l(xiāng)村工業(yè)通常是與低技術(shù)、高污染聯(lián)系在一起的，其小而分散的特點(diǎn)更加大了環(huán)境監(jiān)管的難度。當(dāng)這些企業(yè)嵌入地方社會(huì)時(shí)，它們會(huì)破壞生態(tài)環(huán)境，損害人們的健康；當(dāng)這些企業(yè)“脫嵌”而顯示出專橫的面目時(shí)，則會(huì)對(duì)村民構(gòu)成經(jīng)濟(jì)和健康的雙重侵害。當(dāng)前鄉(xiāng)村的環(huán)境沖突雖然是由鄉(xiāng)村地區(qū)的市場“脫嵌”所致，但尋求解決之道卻不能僅僅著眼于鄉(xiāng)村。如果我們把視野擴(kuò)展到整個(gè)國家，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)：中國經(jīng)濟(jì)恰恰是嵌入在政治-社會(huì)大格局之中的——城鄉(xiāng)之間不是競爭-合作關(guān)系，而是一種等級(jí)關(guān)系，城鄉(xiāng)二元體制使得城鄉(xiāng)差距驚人，戶籍制度造就了“農(nóng)民工”這樣一個(gè)次屬勞動(dòng)力市場（勞動(dòng)力價(jià)格與身份掛鉤），“半城市化”將農(nóng)村移民作為流動(dòng)人口打入另冊(cè)（“用腳投票”機(jī)制部分失靈）。正因?yàn)檗r(nóng)民不能相對(duì)平等地分享改革和發(fā)展的收益，才造成了農(nóng)村地區(qū)的貧困，才使得鄉(xiāng)村的環(huán)境治理比城市更為復(fù)雜艱巨，進(jìn)退維谷。