環(huán)境治理與生態(tài)政治

中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心陳潭、張曉亮

一、日益嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)

所謂環(huán)境危機(jī),是指人類賴以生存和發(fā)展的自然環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能由于人為的不合理開發(fā)、利用而引起的生態(tài)環(huán)境退化和生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重失衡。古希臘哲人亞里士多德曾經(jīng)斷言：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)”。1968年英國(guó)科學(xué)家哈丁(G．Hardin)在美國(guó)著名的《科學(xué)》雜志上發(fā)表了《公用地的悲劇》(TheTragedyoftheCommons)一文，此文以公用地放牧為例描述了理性地追求最大化利益的個(gè)體行為是如何導(dǎo)致公共利益受損的惡果。環(huán)境資源屬于公共產(chǎn)品，它具有公共產(chǎn)品的兩個(gè)特征：使用的非排它性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。正因?yàn)槿绱耍恍┢髽I(yè)在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)使下，無(wú)節(jié)制地把廢氣、廢水、廢渣、垃圾、各種有害化學(xué)物質(zhì)以及放射性污染物排放到環(huán)境中，破壞了環(huán)境的生態(tài)平衡，上演了“公地的悲劇”，使環(huán)境發(fā)生了對(duì)人類不利的變化，直接或間接地危害到人體健康和人類安全。

自工業(yè)革命以來,尤其是20世紀(jì)的后50年全球環(huán)境遭到空前破壞和污染,相繼出現(xiàn)“溫室效應(yīng)”、大氣臭氧層破壞、酸雨污染、有毒化學(xué)物質(zhì)擴(kuò)散、人口爆炸、土壤侵蝕、森林銳減、陸地沙漠化擴(kuò)大、水資源污染和短缺、生物多樣性銳減等十大全球性環(huán)境問題。生態(tài)學(xué)家指出，全球十大環(huán)境問題已直接威脅著全人類的生存和文明的持續(xù)發(fā)展，正殘酷地撕毀人類關(guān)于未來的每一個(gè)美好愿望和夢(mèng)想，這一影響不僅會(huì)殃及一代、兩代人，而且將影響幾代、甚至幾十代人的生存和發(fā)展。環(huán)境問題現(xiàn)已成為一個(gè)全球性的難題，已經(jīng)不僅僅是一個(gè)企業(yè)、一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)的責(zé)任，它關(guān)系到全球居民的生存利益、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

盡管近些年來中國(guó)的環(huán)境保護(hù)取得了重要進(jìn)展，從政府到民間做了種種的環(huán)保努力，但是，由于中國(guó)大部分地區(qū)自然環(huán)境脆弱、地區(qū)發(fā)展不平衡、人口基數(shù)大、發(fā)展模式粗放、管理和科技相對(duì)落后，致使生態(tài)環(huán)境遭受了嚴(yán)重的破壞，環(huán)境污染相當(dāng)嚴(yán)重。國(guó)控網(wǎng)七大水系的197條河流408個(gè)監(jiān)測(cè)斷面中，Ⅰ～Ⅲ類，Ⅳ、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為46%、28%和26%。其中，珠江、長(zhǎng)江水質(zhì)良好，松花江、黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染，主要污染指標(biāo)為高錳酸鹽指數(shù)、石油類和氨氮。來自《2006年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》表明，全國(guó)廢水排放總量為537.0億噸，比上年增長(zhǎng)2.4%；化學(xué)需氧量排放量為1428.2萬(wàn)噸，比上年增長(zhǎng)1.0%。2006年，全國(guó)二氧化硫排放量2588.8萬(wàn)噸，比2005年增長(zhǎng)1.5%；化學(xué)需氧量排放量1428.2萬(wàn)噸，比2005年增長(zhǎng)1.0％。城市空氣質(zhì)量總體較上年有所好轉(zhuǎn)，部分城市污染依然嚴(yán)重。2006年監(jiān)測(cè)的559個(gè)城市中，地級(jí)及以上城市（含地、州、盟首府所在地，以下同）322個(gè)，縣級(jí)城市237個(gè)?？諝赓|(zhì)量達(dá)到一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市24個(gè)（占4.3%）、二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市325個(gè)（占58.1%）、三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市159個(gè)（占28.5%）、劣于三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市51個(gè)（占9.1%）。主要污染物為可吸入顆粒物。全國(guó)酸雨發(fā)生頻率在5%以上的區(qū)域占國(guó)土面積的32.6%，酸雨發(fā)生頻率在25%以上區(qū)域占國(guó)土面積的15.4%。

在當(dāng)前以及今后一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)的各種環(huán)境污染仍然比較嚴(yán)重，各種影響惡劣的生態(tài)事件頻頻爆發(fā)，“局部好轉(zhuǎn)，整體惡化”的趨勢(shì)仍然沒有扭轉(zhuǎn)。環(huán)境污染和生態(tài)破壞日益成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要制約因素。以下是近年來中國(guó)環(huán)境污染及其生態(tài)破壞的一些數(shù)據(jù)及幾個(gè)典型案例：

（1）“沙塵暴”肆虐：近年來，沙塵暴在中國(guó)肆行無(wú)忌，屢有發(fā)生，給人民的生命財(cái)產(chǎn)造成巨大的損失。1993年5月，一場(chǎng)罕見的沙塵暴襲擊了中國(guó)新疆、甘肅、寧夏和內(nèi)蒙古部分地區(qū)，沙塵暴經(jīng)過時(shí)最高風(fēng)速為34米／秒，最大風(fēng)力達(dá)12級(jí)，能見度最低時(shí)為零。這場(chǎng)風(fēng)暴造成85人死亡，31人失蹤，264人受傷；12萬(wàn)頭(只)牲畜死亡、丟失，73萬(wàn)頭(只)牲畜受傷；37萬(wàn)公頃農(nóng)作物受災(zāi)；4330間房屋倒塌，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)7.25億人民幣。此后幾年，沙塵暴不斷地騷擾中國(guó)西北部和內(nèi)蒙一帶，而且有向中國(guó)東部、南方逼近的趨勢(shì)。

（2）太湖“藍(lán)藻”事件：幾經(jīng)周折，一只烏鴉終于找到了它的落腳點(diǎn)。那是一根通信線路桿，四周是一片汪洋大海。這是一幅漫畫曾經(jīng)描述過的畫面。我用它來形容今年的“藍(lán)藻事件”。沉默無(wú)言了數(shù)年的藍(lán)藻，終于在5月29日全面爆發(fā)，“太湖水美”的歌謠一去不返，無(wú)錫城中家家水臭，人人自危。“你家的水臭不臭”，在那段藍(lán)藻困擾無(wú)錫城的時(shí)間里，這句話無(wú)疑是出現(xiàn)頻率最高的“問候語(yǔ)”。在無(wú)錫市城市飲用水取水口區(qū)域，水面漂浮著厚厚一層藍(lán)藻，腥臭味隨風(fēng)迎面撲來。遠(yuǎn)遠(yuǎn)望去太湖湖面呈碧綠色，讓人聯(lián)想到濃稠的綠色油漆，藍(lán)藻中還不時(shí)伴有死魚的尸體。打開水龍頭，水里散發(fā)著嗆人的藍(lán)藻味道。緊接著，時(shí)間剛跨進(jìn)6月份，安徽巢湖上的藍(lán)藻也蠢蠢欲動(dòng)起來，西半湖出現(xiàn)了小面積“井噴”，而一直被視為凈土的東半湖也露出了點(diǎn)點(diǎn)痕跡。安徽巢湖岌岌可危，云南滇池早已被藍(lán)藻所吞沒，南京玄武湖出現(xiàn)了藍(lán)藻造成的“黑水”現(xiàn)象。2007年，貴陽(yáng)紅楓湖藍(lán)藻首次爆發(fā)，武漢市內(nèi)湖面上漂浮著由于藍(lán)藻肆虐而致死的魚類。

（3）松花江污染事件：2005年11月13日，吉林石化雙苯廠發(fā)生爆炸，排出的污水主要通過吉化公司東10號(hào)線進(jìn)入松花江。據(jù)專家測(cè)算，約有100噸左右的苯類污染物進(jìn)入了松花江水體。這個(gè)長(zhǎng)度約80公里的污水團(tuán)，一路循江而下。當(dāng)日11時(shí)30分，松花江污染帶已經(jīng)開始進(jìn)入哈爾濱市區(qū)江段。造成了嚴(yán)重的松花江污染事件。造成松花江沿岸，哈爾濱市、吉林省的松原市、肇東市、大慶采油十廠、依蘭縣的達(dá)連河鎮(zhèn)等地區(qū)居民飲水困難。

（4）大氣污染：中國(guó)大氣污染狀況十分嚴(yán)重，主要呈現(xiàn)為煤煙型污染特征。據(jù)有關(guān)資料顯示，在已經(jīng)公布的世界前10個(gè)大氣污染最嚴(yán)重的城市當(dāng)中，中國(guó)占7個(gè)；在前50個(gè)當(dāng)中，中國(guó)就占了30個(gè)。據(jù)參加全球大氣監(jiān)測(cè)的北京、沈陽(yáng)、西安、上海、廣州5個(gè)城市的監(jiān)測(cè)資料表明，總懸浮顆粒物年日均濃度分別在200～550μg/m3范圍內(nèi)，超過世界衛(wèi)生組織(WHO)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)60～90μg/m3約3～9倍，這5個(gè)城市全被列入世界污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市之中。據(jù)全國(guó)88個(gè)城市統(tǒng)汁，約有80%以上的城市大氣中總懸浮顆粒物濃度超過國(guó)家二級(jí)大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，北方城市超標(biāo)率高于南方城市，達(dá)到95%。二氧化硫超標(biāo)城市占統(tǒng)計(jì)城市的58%。

二、生態(tài)政治的興起與發(fā)展

生態(tài)政治的概念可以表述為與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的全局性問題，圍繞生態(tài)利益展開的一系列政治現(xiàn)象、行為與活動(dòng)。包括由生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益沖突引發(fā)的政治矛盾和沖突，以及為解決這些沖突而產(chǎn)生的政黨政治、政策制訂、政治思想等。生態(tài)政治的目的也主要是為了調(diào)和與解決人類與自然環(huán)境之間的利益矛盾與沖突，以及由此引起的社會(huì)中人與人之間的利益矛盾與沖突，其最終目標(biāo)是為了人類的可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)政治是工業(yè)化國(guó)家和正處在工業(yè)化進(jìn)程中國(guó)家的一種社會(huì)政治現(xiàn)象。這一現(xiàn)象既是觀念，又是運(yùn)動(dòng)，還是力量。作為觀念，它是對(duì)自然界動(dòng)植物生存價(jià)值及其權(quán)利的尊重和推崇；作為運(yùn)動(dòng)，它是對(duì)無(wú)度生產(chǎn)和消費(fèi)所造成的生態(tài)環(huán)境破壞的抗議和反對(duì)；作為力量，它是政府、環(huán)保組織和國(guó)際社會(huì)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明所作的努力。三個(gè)層面的生態(tài)政治相互依存、相互作用：沒有對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注所形成的生態(tài)政治觀念就沒有聲勢(shì)浩大的生態(tài)政治運(yùn)動(dòng)，沒有聲勢(shì)浩大的生態(tài)政治運(yùn)動(dòng)就沒有政府、環(huán)保組織和國(guó)際社會(huì)等生態(tài)政治力量為生態(tài)問題的發(fā)現(xiàn)和解決所作的努力。生態(tài)政治興起于20世紀(jì)60年代以后。在此以前，人類對(duì)人與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系雖有一定的認(rèn)識(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境遭到破壞的問題雖采取了一些措施，但只是把人與自然的關(guān)系作為一個(gè)純學(xué)術(shù)問題，把生態(tài)保護(hù)作為一個(gè)純技術(shù)問題，而沒有將人與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系與人類的生存與發(fā)展聯(lián)系起來，沒有將生態(tài)破壞以及破壞后的治理與生態(tài)保護(hù)聯(lián)系起來。20世紀(jì)60年代以后，人類在遭受了遭受破壞的生態(tài)環(huán)境一連串的打擊和報(bào)復(fù)后，終于開始認(rèn)真思考人類與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，從而悟出了尊重自然以及與自然和諧相處的真諦。以1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議為開端，人類明確提出了環(huán)境保護(hù)這一概念。會(huì)議在《人類環(huán)境宣言》中分析了當(dāng)代環(huán)境問題，全面闡述了人口、資源、環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，提出了全球環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略。該宣言明確提出：“保護(hù)和改善人類環(huán)境是關(guān)系到全世界各國(guó)人民的幸福和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題,也是世界各國(guó)人民的迫切希望和各國(guó)政府的責(zé)任。”由此拉開了人類環(huán)境保護(hù)的序幕。在國(guó)際社會(huì)的影響和推動(dòng)下，各國(guó)政府把生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃納入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體規(guī)劃中去，建立符合生態(tài)規(guī)律的生產(chǎn)模式和消費(fèi)模式，實(shí)施協(xié)調(diào)人類同生態(tài)環(huán)境關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。以綠黨為中堅(jiān)的環(huán)保組織在一部分國(guó)家迅速興起，并成為一支新型政治力量。雖然各類環(huán)保組織及其支持者的社會(huì)背景不同，生態(tài)政治觀社會(huì)觀各異，但是為保護(hù)地球這個(gè)人類共同家園的目的使大家走到了一起。他們中有幸進(jìn)入議會(huì)的在議會(huì)里發(fā)表演講，有幸進(jìn)入政府的參與政府的決策，沒能進(jìn)入議會(huì)和政府的就在社會(huì)上進(jìn)行“鼓”與“呼”。環(huán)保組織問鼎政治的方式和情形，構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)生活的一道綠色風(fēng)景線。

生態(tài)政治是對(duì)經(jīng)濟(jì)化政治的反叛，它所追求的社會(huì)發(fā)展著眼于人的全面發(fā)展，強(qiáng)調(diào)“以人為本”，不僅主張“一切為了人”,更主張“為了人的一切”、“為了一切人”。它并不是人自大碰壁后的自我矮化，而是更高層次的自信和作為。它不是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的否定，更不是對(duì)人的價(jià)值主體地位的懷疑，而是對(duì)傳統(tǒng)政治模式支持下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的否定，是對(duì)人的價(jià)值主體地位異化的否定，試圖使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境生態(tài)由對(duì)立關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹椭C共生、相互適應(yīng)甚至促進(jìn)的關(guān)系，找到人價(jià)值主體地位實(shí)現(xiàn)的恰當(dāng)方式?？沙掷m(xù)發(fā)展的危機(jī)形成于企業(yè)生產(chǎn)的私人性和環(huán)境資源、生態(tài)系統(tǒng)公共性之間的矛盾，依靠企業(yè)的自律和技術(shù)的手段無(wú)法避免“公地悲劇”的發(fā)生，政治綠化才是解決這一問題的根本所在。只有政治人成為生態(tài)的“道德代理人”，才能避免環(huán)境主體缺失的尷尬和無(wú)奈。只有借助于政治力量，才能有力推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)成本和環(huán)境成本的內(nèi)部化和最小化，徹底解決企業(yè)源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而形成的唯利是圖本性與社會(huì)公共利益的矛盾所導(dǎo)致的企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)效益和外部社會(huì)效用的脫離甚至對(duì)立的問題。只有政治文化的綠化和生態(tài)利益的直接相關(guān)人——公民有效地參與政治過程，才能推動(dòng)社會(huì)的成熟，奠定生態(tài)文明發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，形成社會(huì)—市場(chǎng)—政治相互制約的有效生態(tài)治理結(jié)構(gòu)。

中國(guó)生態(tài)環(huán)境的日益惡化引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)和就業(yè)、社會(huì)保障一起成為群眾生死攸關(guān)的社會(huì)問題，其受關(guān)切程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了社會(huì)治安、廉政建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等傳統(tǒng)政治話題。根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局公布的資料顯示，2005年環(huán)?？偩质芾?ldquo;兩會(huì)”議案、提案共339件，比2004年增加110件，代表和委員們?cè)诮ㄗh和提案中關(guān)注的環(huán)保問題主要集中在環(huán)保監(jiān)管機(jī)制、環(huán)保法制建設(shè)、生態(tài)問題與水污染防治、循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策等幾個(gè)方面。這些都說明環(huán)保問題越來越受到社會(huì)各界的關(guān)注，已經(jīng)成為中國(guó)政治生活的一個(gè)要組成部分。如何推進(jìn)中國(guó)的生態(tài)政治進(jìn)程，如何利用政治力量平衡生態(tài)與經(jīng)濟(jì)、整體與個(gè)體的利益沖突，也成為一個(gè)迫切需要解答的問題。正是因?yàn)檎c社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的重視，自上個(gè)世紀(jì)九十年代中期以后，中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)取得了一定的成就。2000年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施，開工建設(shè)十大項(xiàng)目；2001年3月，九屆人大四次會(huì)議通過“十五”計(jì)劃綱要成了從確立到全面推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的歷史性進(jìn)程。與此同時(shí)，全國(guó)人大和中央政府還在各重點(diǎn)領(lǐng)域制定了一系列可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)與行動(dòng)綱領(lǐng)，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)問題的決定》、《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》、《九五期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》、《中國(guó)跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》和《“十五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》等。環(huán)境領(lǐng)域的立法工作也在這個(gè)時(shí)期進(jìn)展加快：在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，有《水污染防治法》、《大氣污染法》、《環(huán)境噪聲法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等以及相應(yīng)的監(jiān)督檢查；在資源保護(hù)利用方面，有《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《種子法》、《防沙治沙法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》等；防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域則主要有《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《氣象法》等。2006年，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》；監(jiān)察部、國(guó)家環(huán)?？偩殖雠_(tái)了《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》；信息產(chǎn)業(yè)部等部門發(fā)布了《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》；國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》、《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法》、《環(huán)境統(tǒng)計(jì)管理辦法》、《環(huán)境信訪辦法》、《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》、《病原微生物實(shí)驗(yàn)室環(huán)境安全管理辦法》、《環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理規(guī)定》、《國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作管理辦法》、《環(huán)境行政復(fù)議與行政應(yīng)訴辦法》?？v觀近十幾年的變化過程，一方面表明，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與資源大量消耗、生態(tài)環(huán)境破壞之間的矛盾越來越突出，使得政府決策層必須把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境結(jié)合起來全盤考慮，統(tǒng)籌安排，尋求解決之道，并且中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)力增強(qiáng)已使得國(guó)家有了解決這一問題的條件和基礎(chǔ)；同時(shí)也表明，政府在資源、環(huán)境問題上的觀念在不斷進(jìn)步，政策在不斷成熟。黨的十六大以后，中國(guó)新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的執(zhí)政理念，再—次使環(huán)境問題進(jìn)入了—個(gè)更大的系統(tǒng)，提升到了一個(gè)更高的層面。

三、生態(tài)政治建構(gòu)的政策路徑

基于發(fā)展中國(guó)家所面臨嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，建構(gòu)綠色中國(guó)的生態(tài)政治建設(shè)需要從以下幾個(gè)方面入手：

第一，鼓勵(lì)公民的綠色政治參與，提高公民的生態(tài)政治意識(shí)，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化、生態(tài)化。良好的公共政策單靠政府工作為唯一的權(quán)力中心，已不勝任治理的重任，還有賴于政府與社會(huì)的共同治理和共同管理，要做充分的政策動(dòng)員，讓政策執(zhí)行客體能充分認(rèn)識(shí)到政策的合理性和有效性，最大限度地發(fā)揮公民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。然而按照傳統(tǒng)的觀念，公共政策的制定只是政府部門的專利，是少數(shù)政治精英決定的事情。民意在公共政策中的成分極其有限，不但難保公共政策的民意合法性，而且也很難使其順利地貫徹執(zhí)行。公民是生態(tài)效益的享受者,也是生態(tài)危機(jī)代價(jià)的主要承擔(dān)者,理應(yīng)成為生態(tài)政治的主要參與者與建設(shè)者。一方面,人們對(duì)環(huán)境惡化及生態(tài)不公正現(xiàn)象的直觀感受自然會(huì)產(chǎn)生公眾維護(hù)生態(tài)利益的政治參與要求,生態(tài)利益對(duì)人們政治觀念和態(tài)度影響力越來越大,因此,政治體系必須具有容納這種參與要求的能力,建構(gòu)生態(tài)利益實(shí)現(xiàn)和生態(tài)矛盾解決的民主政治通道,避免因生態(tài)危機(jī)而引發(fā)政治動(dòng)蕩;另一方面,民主參與機(jī)制還能在權(quán)力的分配上賦予弱勢(shì)群體以與強(qiáng)勢(shì)群體相抗衡的力量，如平等的立法參與權(quán)、建立民間社團(tuán)、獲得訴訟權(quán)利的傾斜保護(hù)等。此種權(quán)力上的平衡弱化了強(qiáng)勢(shì)群體的強(qiáng)制力量，大大減少了環(huán)境問題轉(zhuǎn)嫁的可能性。這樣，利益沖突才能以正常的途徑得到緩解和解決。在解決中國(guó)生態(tài)環(huán)境問題的過程中，加強(qiáng)民主建設(shè)，鼓勵(lì)公民的廣泛政治參與，并力圖實(shí)現(xiàn)其政治決策，積極推進(jìn)生態(tài)政治化的進(jìn)程，既具有客觀必然性，也是現(xiàn)實(shí)可行的。因此，要保證生態(tài)政治系統(tǒng)的健康運(yùn)行，就必須提高公眾在生態(tài)政治中的參與積極性，確保公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。逐步建立多層次、立體化的傳播結(jié)構(gòu)，通過會(huì)議培訓(xùn)、新聞簡(jiǎn)報(bào)、專業(yè)網(wǎng)站、媒體見面會(huì)、出版物等各種途徑向公眾傳播相關(guān)的信息。通過宣傳、解釋生態(tài)政治的內(nèi)涵，使公眾意識(shí)到這種制度本身不僅沒有侵害公眾的利益，而且還可以使公眾直接加入環(huán)境治理中，通過親身參與，保護(hù)自己的生活和生存環(huán)境，由此樹立公眾和企業(yè)的信心，逐漸得到他們的認(rèn)同和支持。

第二，將生態(tài)環(huán)境問題納入全球治理規(guī)劃，從全球戰(zhàn)略的高度上統(tǒng)籌考慮和解決社會(huì)與生態(tài)的平衡問題。所謂全球治理，是以人類整體論和共同利益論為價(jià)值導(dǎo)向的，多元行為體平等對(duì)話、協(xié)商合作，共同應(yīng)對(duì)全球變革和全球問題挑戰(zhàn)的一種新的管理人類公共事務(wù)的規(guī)則、機(jī)制、方法和活動(dòng)。全球治理以全人類的共同利益為合作的動(dòng)力，它可以繞過傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)觀、安全觀、利益觀在解決全球環(huán)境問題上所設(shè)置的障礙，通過全球治理所體現(xiàn)的權(quán)力的多元化與分散化和跨國(guó)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)的密集來解決全球環(huán)境問題。由于一國(guó)的資源利用、環(huán)境破壞可以跨越國(guó)境,影響他國(guó)乃至全球,以至直接關(guān)系到人類未來的發(fā)展,因此,從全球戰(zhàn)略的高度上統(tǒng)籌考慮和解決社會(huì)與生態(tài)的平衡問題,則顯得尤為重要。由于認(rèn)識(shí)到環(huán)境污染和生態(tài)破壞給人類生存和發(fā)展帶來的潛在危險(xiǎn)，聯(lián)合國(guó)于1972年召開了第一次人類環(huán)境會(huì)議，通過了《人類環(huán)境宣言》，提出“只有一個(gè)地球”的口號(hào)，全面闡述了人口、資源、環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系,提出了全球環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略，提醒全世界關(guān)注環(huán)境問題，該宣言明確提出:“保護(hù)和改善人類環(huán)境是關(guān)系到全世界各國(guó)人民的幸福和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題,也是世界各國(guó)人民的迫切希望和各國(guó)政府的責(zé)任。”。上世紀(jì)80年代以來，環(huán)境污染從局部地區(qū)發(fā)展到區(qū)域性環(huán)境污染和全球性的生態(tài)破壞，很多國(guó)家開始認(rèn)識(shí)到環(huán)境問題與人類生存休戚相關(guān)。人們開始通過國(guó)際合作控制溫室效應(yīng)、酸雨、臭氧層破壞等全球性環(huán)境問題。1987年，由21個(gè)國(guó)際組織組成的“世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)”，受聯(lián)合國(guó)第38屆大會(huì)委托，編寫了《我們共同的未來》一書，系統(tǒng)地研究了人類共同面臨的重大經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題，提出了可持續(xù)發(fā)展的基本綱領(lǐng)。所以地區(qū)和全球資源環(huán)境問題需要世界上每個(gè)國(guó)家積極合作,共同努力,實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略加以解決。目前國(guó)際社會(huì)已經(jīng)作了很大的努力，簽署了一些有關(guān)環(huán)境保護(hù)比較重要的條約，如《南極條約》《保護(hù)臭氧層維也納公約》、《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》等約50多項(xiàng)。其中《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》是參加國(guó)最多、影響最廣、受國(guó)際社會(huì)關(guān)注程度最高的國(guó)際環(huán)境公約之一。2006年，胡錦濤主席、溫家寶總理、曾培炎副總理等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人先后6次出席環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作活動(dòng)；瑞典國(guó)王、比利時(shí)王子、加蓬副總理等外國(guó)政要訪問國(guó)家環(huán)?？偩?次。全年國(guó)家環(huán)?？偩诸I(lǐng)導(dǎo)出訪和參會(huì)團(tuán)組8次，正式邀請(qǐng)和接待外國(guó)部級(jí)以上來訪團(tuán)組30余次，境內(nèi)外涉外會(huì)談會(huì)見220場(chǎng)次。派出485個(gè)團(tuán)組、1528人次，出訪48個(gè)國(guó)家和地區(qū)；邀請(qǐng)268批、642人次外賓來華參加各種會(huì)議和合作項(xiàng)目；落實(shí)（包括新簽協(xié)議和到位）外國(guó)贈(zèng)款資金約8000萬(wàn)美元。2006年，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)加入《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》；與聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署簽署《中華人民共和國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署協(xié)議書》；成功舉辦保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動(dòng)計(jì)劃第二次政府間會(huì)議；成功舉辦第三屆中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)第五次會(huì)議，溫家寶總理會(huì)見出席會(huì)議的外方委員，曾培炎副總理出席會(huì)議開幕式并發(fā)表講話；中俄簽署關(guān)于成立中俄總理定期會(huì)晤委員會(huì)環(huán)保分委會(huì)的議定書，舉行了中俄總理定期會(huì)晤委員會(huì)環(huán)保分委會(huì)第一次會(huì)議；簽署了《中俄跨界水體水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)的諒解備忘錄》以及《中俄跨界水體水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)計(jì)劃》。2006年11月10日，曾培炎副總理出席第三屆中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)第五次會(huì)議。中國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)如下幾個(gè)方面建設(shè)，具體措施包括，第一，法律法規(guī)的國(guó)際化建設(shè)，使中國(guó)的環(huán)境保護(hù)措施與國(guó)際接軌:第二，應(yīng)采取積極措施控制諸如氣候變暖、生態(tài)破壞等全球環(huán)境問題:第三，引進(jìn)先進(jìn)的國(guó)際治理模式，諸如排污權(quán)交易等，來治理中國(guó)的環(huán)境污染；第四，重視跨國(guó)公司在解決包括氣候變化在內(nèi)的全球環(huán)境問題中的提出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)支持、資金支持等方面作用。

第三，完善相關(guān)的法律制度，強(qiáng)調(diào)立法、執(zhí)法、監(jiān)督并重。首先，規(guī)范立法。法律是一個(gè)社會(huì)得以正常運(yùn)行的底線，無(wú)論是個(gè)人還是組織，都必須遵守法律的制約，做到守法經(jīng)營(yíng)。對(duì)于違反法律，破壞環(huán)境，屢教不改的企業(yè)或者個(gè)人，必須追究其相關(guān)法律責(zé)任。要有效的遏制環(huán)境破壞，必須健全法制，從嚴(yán)執(zhí)法，結(jié)合本地實(shí)際，制定與環(huán)境法相匹配的環(huán)境保護(hù)地方法規(guī)，使之上有法可依，下有章可循。在全球生態(tài)危機(jī)日益嚴(yán)峻的今天,必須要針對(duì)其成因采取綜合措施,包括法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的手段,不管是哪種手段,哪種措施都離不開法律手段來保障,離不開政策支撐。中國(guó)在環(huán)境方面的立法也取得了重大成就，如《水污染防治法》、《大氣污染法》、《環(huán)境噪聲法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等以及相應(yīng)的監(jiān)督檢查；在資源保護(hù)利用方面，有《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《種子法》、《防沙治沙法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》等；防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域則主要有《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《氣象法》等。但從總體上看,自然生態(tài)保障的法制仍不健全,因而使各部門的管理職責(zé)不明確,缺乏具體的可操作的法律依據(jù)。國(guó)家應(yīng)盡快完善生態(tài)環(huán)境法律體系,以保障生態(tài)環(huán)境建設(shè)順利進(jìn)行。針對(duì)這樣的現(xiàn)狀，需要法律的調(diào)整以協(xié)調(diào)利益矛盾。對(duì)于中央立法而言，就要本著實(shí)事求是，把環(huán)境保護(hù)納入制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道，從實(shí)際出發(fā)，立足于全面統(tǒng)籌兼顧的原則，遵循法制統(tǒng)一，確立環(huán)境管理體制，建立高效的組織機(jī)構(gòu)即環(huán)境管理機(jī)構(gòu)來承擔(dān)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)任務(wù)，通過立法明確有關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、分工、職責(zé)和權(quán)限以及行使職權(quán)的程序，建立健全環(huán)境管理制度，并進(jìn)一步確定有關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和違法責(zé)任。只有對(duì)違法者實(shí)施制裁，才能使受害人權(quán)利得到有效保護(hù)。地方立法應(yīng)將國(guó)家立法中污染者與責(zé)任具體化明確化，誰(shuí)污染誰(shuí)治理。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體系下，市場(chǎng)主體具有趨利性，往往出現(xiàn)一些企業(yè)為了眼前短暫的經(jīng)濟(jì)利益寧愿被罰也不去治理污染的現(xiàn)象。因此，加強(qiáng)地方環(huán)境立法，強(qiáng)化污染者的責(zé)任刻不容緩。

其次，嚴(yán)格執(zhí)法。全國(guó)人大的跟蹤檢查環(huán)境保護(hù)法實(shí)施情況報(bào)告曾指出，中國(guó)現(xiàn)行法律中確定的法律責(zé)任和處罰力度還不適應(yīng)環(huán)境保護(hù)工作的需要，主要問題不是無(wú)法可依，而是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究。2006年3月通過的“十一五規(guī)劃綱要”明確將主要污染物排放總量減少10%作為具有法律效力的約束性指標(biāo)。而“十一五”開局以來，減排指標(biāo)的完成情況并沒有顯現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。近年來，中國(guó)環(huán)境保護(hù)法律實(shí)施狀況難如人意已成共識(shí)，政府環(huán)境責(zé)任缺失、環(huán)境執(zhí)法不力、環(huán)境違法成本低幾成頑疾。目前，《刑法》雖以專節(jié)規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，但其定罪多以“導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故”為構(gòu)成要件，致使一些呈蓄積狀態(tài)尚未突發(fā)為重大環(huán)境污染事故的、對(duì)周圍環(huán)境及居民健康造成嚴(yán)重影響的污染環(huán)境行為，得不到刑事責(zé)任追究，這一規(guī)定的不足，使環(huán)境保護(hù)法律的震懾力在一定程度上打了折扣。同時(shí)，中國(guó)環(huán)境法律、法規(guī)中對(duì)環(huán)境侵權(quán)的民事責(zé)任規(guī)定也十分不足，環(huán)境污染損害賠償在實(shí)踐中往往難以得到有效支持，對(duì)環(huán)境違法造成的生態(tài)環(huán)境賠償也未能在多數(shù)環(huán)境法律中得以體現(xiàn)。另一方面，雖然政府出臺(tái)了許多環(huán)境保護(hù)政策,但在執(zhí)行中,卻常常出現(xiàn)偏頗。有的政府官員們?yōu)榱俗陨硪约吧贁?shù)集團(tuán)的利益,不惜損害廣大公眾的利益,造成環(huán)境破壞。作為政府,本來應(yīng)該站在本地居民一邊,履行其職責(zé),保護(hù)環(huán)境。但是，我們國(guó)家某些地方干部也多從可獲得的短期利益為工作的出發(fā)點(diǎn)或?yàn)楣ぷ鞯脑u(píng)估依據(jù),追求顯性效果,忽視生態(tài)平衡對(duì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期的、隱性的效益。尤其在中國(guó)農(nóng)村地區(qū),不少基層領(lǐng)導(dǎo)更是生態(tài)意識(shí)淡薄,對(duì)生態(tài)的認(rèn)識(shí)普遍存在著“盲點(diǎn)”。一些基層組織奉行地方保護(hù)主義,把本地區(qū)、本部門、本行業(yè)、本單位的利益最大化、絕對(duì)化,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán),甚至違反國(guó)家保護(hù)法規(guī)。有的明知一些化工企業(yè)污染嚴(yán)重,是許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)下馬的項(xiàng)目,但地方官員為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,為了短期的政績(jī),卻無(wú)視其帶來的環(huán)境危害。所以解決環(huán)境問題還要健全管理體制。首先，完善細(xì)化相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律，具體化、可操作化；二要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè),建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍,準(zhǔn)確運(yùn)用法律,保證法律規(guī)范的正確實(shí)施,起到法律對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的保障作用；三要嚴(yán)格執(zhí)法,做到有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究。

最后，落實(shí)監(jiān)管。監(jiān)督監(jiān)管是環(huán)境行政管理中的一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，也是行政體系對(duì)環(huán)境行為進(jìn)行制約的最后一道門檻，如果執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)管不力，環(huán)境政策將不會(huì)得到有效的實(shí)施。如果說法治在法律調(diào)整機(jī)制中是把法律規(guī)范、法律關(guān)系和實(shí)現(xiàn)義務(wù)的活動(dòng)等法律現(xiàn)象聚合起來的重要手段，那么法律監(jiān)督則是使法治在法律調(diào)整各個(gè)階段得到有力保證的重要措施，一個(gè)國(guó)家如果沒有嚴(yán)格有力的法律監(jiān)督，也就沒有法治。法律監(jiān)督的真正價(jià)值不是在于形式，而是在于力度。首先，政府應(yīng)加大對(duì)違法排污的懲罰力度，提高企業(yè)在環(huán)境方面的違法成本。增加企業(yè)排污的壓力。其次，根據(jù)監(jiān)督對(duì)象的數(shù)量、分布情況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、本地的財(cái)政情況以及環(huán)境狀況因地制宜地加強(qiáng)相應(yīng)的執(zhí)法能力。再次，制定一套科學(xué)的環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，配置先進(jìn)的監(jiān)測(cè)設(shè)備。應(yīng)該堅(jiān)決制止環(huán)境管理部門行政指定或者變相強(qiáng)制要求企業(yè)裝設(shè)指定廠家的環(huán)境監(jiān)測(cè)產(chǎn)品的行為，維護(hù)政府采購(gòu)的開發(fā)、競(jìng)爭(zhēng)、有序。最后，建立環(huán)境信息披露機(jī)制。任何企業(yè)一旦投入運(yùn)營(yíng)，必將消耗資源同時(shí)會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，因此它應(yīng)把恢復(fù)和治理環(huán)境作為自己的義務(wù)，并應(yīng)積極對(duì)外披露環(huán)境信息。但企業(yè)往往是從自身利益出發(fā)，對(duì)環(huán)境信息不能全面如實(shí)的披露。因此應(yīng)加強(qiáng)政府有關(guān)部門和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。例如會(huì)計(jì)事務(wù)所或國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行專項(xiàng)環(huán)境審計(jì)，對(duì)企業(yè)環(huán)境會(huì)計(jì)信息的合法性、全面性及真實(shí)性進(jìn)行審查與鑒定，以迫使企業(yè)能夠主動(dòng)提供真實(shí)全面的環(huán)境信息。

第四，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，明確政府的責(zé)任定位。環(huán)境問題的產(chǎn)生是由于公共利益、整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益缺乏保護(hù)而造成的,而目前的社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)中,能充當(dāng)環(huán)境保護(hù)人角色的主要是政府。政府是生態(tài)環(huán)境的主要責(zé)任人,是社會(huì)生態(tài)環(huán)境公共物品的主要提供者。明確的政府生態(tài)責(zé)任機(jī)制是規(guī)約政府行為的重要保障,是促進(jìn)其有效行使生態(tài)保護(hù)職能的重要?jiǎng)恿?。如果政府生態(tài)責(zé)任模糊或者缺乏監(jiān)督其履行職責(zé)的機(jī)制,那么政府的責(zé)任要求就會(huì)流于形式,變成一種有形無(wú)物的空洞規(guī)定。長(zhǎng)期以來,地方政府由于受“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”至上的政績(jī)觀的引導(dǎo),在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)二者關(guān)系的認(rèn)識(shí)上陷入誤區(qū),人為對(duì)立了二者的關(guān)系。有些地方政府不惜以資源的過度消耗來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),經(jīng)濟(jì)發(fā)展中只求數(shù)量,而忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益;更有甚者干脆直接充當(dāng)保護(hù)傘,成了環(huán)境違法行為的擋箭牌。盡管中國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》以及相關(guān)的單項(xiàng)環(huán)境資源法也原則上規(guī)定了政府的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任,但這些法律多以公民、法人以及其他組織作為調(diào)整對(duì)象,而規(guī)范和約束政府行為的法律規(guī)定非常有限,或規(guī)定過于宏觀和籠統(tǒng),這也是某些地方成為政府可以置公共生態(tài)環(huán)境責(zé)任于不顧的重要客觀原因。要從根本上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境責(zé)任虛置的尷尬局面。為公眾和企業(yè)提供包括污水處理、廢物和垃圾的收集與處理，保證水體、空氣、生活環(huán)境的清潔優(yōu)美，保證生態(tài)環(huán)境的安全等，是任何現(xiàn)代國(guó)家公共服務(wù)的基本職能，同時(shí)采取經(jīng)濟(jì)措施鼓勵(lì)私人和企業(yè)也提供這種服務(wù)。能否高效、高質(zhì)量地提供這種服務(wù)，常常是衡量一個(gè)政府效能和業(yè)績(jī)的重要標(biāo)志。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，各級(jí)地方政府必須明確自己的只能定位，承擔(dān)起相應(yīng)的生態(tài)責(zé)任,即生態(tài)教育責(zé)任、生態(tài)政策責(zé)任和生態(tài)管理責(zé)任。