二氧化碳排放控制的法律問題

國際社會(huì)將于2009年12月在丹麥?zhǔn)锥几绫竟e行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第15次締約方大會(huì)，在此次大會(huì)上各方應(yīng)該就2012年后如何應(yīng)對氣候變化問題達(dá)成新協(xié)議。然而，在全球金融危機(jī)的背景下，各國就溫室氣體減排的爭吵還在持續(xù)。繼《京都議定書》之后的新協(xié)議能否順利達(dá)成，仍然存在諸多懸念。全球關(guān)注氣候變化問題的各方都對即將舉行的哥本哈根氣候變化大會(huì)寄予厚望。一、國際社會(huì)對二氧化碳的法律地位還存在分歧

全球暖化即溫室效應(yīng)已成事實(shí)。大多數(shù)國家認(rèn)為，溫室效應(yīng)是由二氧化碳等溫室氣體的無節(jié)制排放引起的，并為此簽訂了設(shè)立溫室氣體削減目標(biāo)的《氣候變化框架公約》及其《京都議定書》。在法治的年代，一些具有國際減排義務(wù)的發(fā)達(dá)國家紛紛把溫室氣體的工業(yè)排放納入立法管制的軌道，如丹麥、芬蘭、荷蘭、瑞典、英國和德國從1990年起開始征收碳稅，至今，基本所有的歐盟國家都已經(jīng)征收了這一稅賦。瑞典甚至從2006年7月1日起開始對橫貫大陸的飛機(jī)的機(jī)票征稅，以限制飛機(jī)的溫室氣體排放，其中經(jīng)濟(jì)艙的稅收為每張票12.5美元，商務(wù)艙的稅收為每張票56美元。新西蘭于2007年4月開始征收溫室氣體排放稅；日本從2007年起開始征收化石燃料稅，征收的對象包括煤、石油、天然氣，征收標(biāo)準(zhǔn)為每噸21美元。日本目前正在考慮對溫室氣體的排放征稅。連在溫室氣體管制方面態(tài)度最保守的美國，其聯(lián)邦最高法院于2007年4月2日判決認(rèn)定二氧化碳屬于空氣污染物，要求聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局予以監(jiān)管。按照《氣候變化框架公約》及其《京都議定書》的約定，發(fā)展中國家并無二氧化碳等溫室氣體減排的國際義務(wù)，因此，大多數(shù)發(fā)展中國家的環(huán)境立法既沒有把二氧化碳等溫室氣體作為污染物質(zhì)對待，也沒有對二氧化碳的排放征收環(huán)境稅費(fèi)。這說明歐美日等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)與發(fā)展中國家之間對二氧化碳是否屬于污染物質(zhì)的看法還存在分歧。

二、中國修訂《大氣污染防治法》時(shí)不宜把二氧化碳作為污染物質(zhì)對待

目前，我國正在修訂《大氣污染防治法》，一些認(rèn)為二氧化碳是大氣污染物的國家，開始以各種手段對中國進(jìn)行游說甚至施加壓力，要求中國在修訂《大氣污染防治法》時(shí)把二氧化碳的排放控制納入法治的管道。實(shí)事求是地說，溫室氣體的排放控制是國際大勢所趨，中國不可能游離于這個(gè)趨勢之外。但是中國的《大氣污染防治法》解決的是大氣污染防治問題。那么，二氧化碳屬于污染物質(zhì)嗎？現(xiàn)行的《大氣污染防治法》并無相關(guān)的界定，正在修訂的《大氣污染防治法》正在考慮借鑒《水污染防治法》（2008年修訂）關(guān)于“水污染”的定義方法?！端廴痉乐畏ā返?1條規(guī)定：“水污染，是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。”“水污染物，是指直接或者間接向水體排放的，能導(dǎo)致水體污染的物質(zhì)。”我們把這兩個(gè)概念類推到大氣污染方面，就可以把“大氣污染”定義為“是指大氣環(huán)境因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響大氣的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成大氣環(huán)境惡化的現(xiàn)象”，進(jìn)而把“大氣污染物”定義為“是指直接或者間接向大氣排放的，能導(dǎo)致大氣污染的物質(zhì)”。也就是說，大氣污染的前提條件包括：某種大氣不包括或者包含相當(dāng)稀少的物質(zhì)介入大氣；大氣的化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性發(fā)生改變；大氣環(huán)境惡化。眾所周知，大氣的一個(gè)重要成分就是二氧化碳。也就是說，向大氣排放二氧化碳不是介入某種大氣不包括或者包含相當(dāng)稀少的物質(zhì)，另外，向大氣排放二氧化碳，就目前來說，并沒有造成大氣環(huán)境惡化。所以向大氣排放二氧化碳不會(huì)產(chǎn)生大氣污染現(xiàn)象，按照現(xiàn)有立法關(guān)于污染的定義框架，二氧化碳不屬于污染物質(zhì)，專門規(guī)范大氣污染防治的《大氣污染防治法》就不應(yīng)當(dāng)把二氧化碳的排放控制納入其立法修訂任務(wù)。

我國修訂《大氣污染防治法》時(shí)，一旦把二氧化碳的排放控制納入進(jìn)去，意味著二氧化碳就是污染物質(zhì)了。排放污染物質(zhì)的單位和個(gè)人，按照環(huán)境法理學(xué)的邏輯，不僅應(yīng)向國家交納環(huán)境污染的稅費(fèi)，在濃度超標(biāo)或者總量超標(biāo)的情況下還應(yīng)接受行政處罰。如果法律認(rèn)可二氧化碳的污染物質(zhì)地位但不規(guī)定二氧化碳的排放濃度、排放總量和相應(yīng)的行政處罰措施，則會(huì)受到國際社會(huì)的共同譴責(zé)。

三、中國宜把二氧化碳作為環(huán)境影響物質(zhì)對待并由環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策規(guī)范

二氧化碳雖然不屬于污染物質(zhì)，但它是造成溫室效應(yīng)的主要物質(zhì)，因此它是大氣環(huán)境影響物質(zhì)。我國深受氣候改變的危害，因此國務(wù)院和各級地方人民政府已經(jīng)采取了很多政策措施，僅以2007年為例，國務(wù)院就頒布了《應(yīng)對氣候變化國家方案》、《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，批轉(zhuǎn)了《節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測及考核實(shí)施方案和辦法的通知》，并成立了國務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。這些政策性的措施和組織安排，雖然達(dá)到了節(jié)約能源和溫室氣體控制的雙重效果，但其對國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的僅是節(jié)能減排的政策義務(wù)，并非溫室氣體排放控制的法律義務(wù)，因此既向國際社會(huì)宣示了中國減排溫室氣體的態(tài)度，展示了自己負(fù)責(zé)的行動(dòng)，緩解了國際輿論壓力，又有效地粉碎了國際上把中國卷入溫室氣體法律義務(wù)戰(zhàn)的企圖。

退一步講，我國此次修訂《大氣污染防治法》如確實(shí)需要把溫室氣體排放控制納入進(jìn)去，可以考慮把《大氣污染防治法》更名為《大氣環(huán)境保護(hù)法》，在其中專設(shè)“大氣污染防治的主要措施”和“大氣環(huán)境影響的主要應(yīng)對措施”兩章。在“大氣環(huán)境影響的主要應(yīng)對措施”一章設(shè)立“溫室氣體的排放控制”和“臭氧層的法律保護(hù)”兩節(jié)。如果這個(gè)建議不可行，在修訂《大氣污染防治法》時(shí)，可以基于溫室氣體的排放控制與二氧化硫和煙塵、粉塵的排放控制的密切相關(guān)性，把節(jié)約能源、節(jié)約資源和污染物減排作為連接點(diǎn)，專門規(guī)定客觀上有利于溫室氣體排放控制的節(jié)能減排條款。無論采取哪種修訂措施，只能對溫室氣體的排放控制設(shè)立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，而不能對溫室氣體的大量排放設(shè)立行政處罰措施。只有這樣，才既符合我國在國際上作出的自愿性承諾，又為削減溫室氣體的排放作出國際貢獻(xiàn)。