中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的急迫課題

原本今年3月公布的2005年綠色GDP核算報(bào)告難產(chǎn)，據(jù)悉是因?yàn)閲?guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)家環(huán)?？偩謱?duì)是否公布報(bào)告中各省綠色GDP的排名意見不一。盡管報(bào)告未能出爐，但據(jù)消息靈通人士透露，2005年全國(guó)因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)上年。

來(lái)自多方面的信息都表明，近年來(lái)我國(guó)環(huán)境污染和環(huán)境破壞的程度總體上呈加劇趨勢(shì)。例如，全國(guó)廢水排放量、生活污水排放量、工業(yè)廢水排放量均在2003年后出現(xiàn)反彈。2005年，廢水排放量比2000年增長(zhǎng)了26.3％；二氧化硫排放總量不僅未按計(jì)劃比2000年減少10%，還增加了27.8％；工業(yè)固體廢物的排放量不僅沒有比2000年下降10％，更是增長(zhǎng)了64.2％。重點(diǎn)流域城市污水處理廠按計(jì)劃建成率僅為40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到計(jì)劃要求，而且其中半數(shù)以上城市污水處理廠非正常運(yùn)行，出水水質(zhì)超標(biāo)的超過(guò)1/5?；哪?、水土流失控制未能達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)。

鑒于環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性，國(guó)家“十一五”規(guī)劃提出了“主要污染物排放總量減少10％”等約束性目標(biāo)。按照這個(gè)目標(biāo)，主要污染物排放總量年均要減少2％。但從去年情況來(lái)看，全國(guó)主要污染物排放總量不降反升，其中，化學(xué)需氧量、二氧化硫的排放量分別比去年同期增長(zhǎng)了4.2%、5.8%，單位GDP的能耗指標(biāo)同比上升0.8%，均突破了2%的限制?？梢哉f(shuō)，要完成“十一五”目標(biāo)的難度極大。

綠色GDP年度核算報(bào)告的發(fā)布及其難產(chǎn)，使人們看到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后所付出的沉重環(huán)境代價(jià)。針對(duì)中國(guó)當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境狀況，一些專家提出，中國(guó)未來(lái)若干年如出現(xiàn)危機(jī)，不在于經(jīng)濟(jì)增速突然放慢，甚至也不在于日益擴(kuò)大的貧富差距，而是環(huán)境污染累積到整個(gè)經(jīng)濟(jì)體和社會(huì)無(wú)法承受時(shí)所爆發(fā)的大面積破壞力。屆時(shí)，中國(guó)改革開放幾十年來(lái)所取得的發(fā)展成果，可能毀于一旦。所以，對(duì)環(huán)境問(wèn)題，我們要有高度的危機(jī)意識(shí)。

環(huán)境持續(xù)惡化的原因：官僚體制及其政府失靈

某種程度而言，中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生及其逐漸累積，是改革開放的副產(chǎn)品。改革是要解放和發(fā)展生產(chǎn)力，首先就是要解決幾億人的吃飯和貧困問(wèn)題。在一個(gè)資本有限而資源相對(duì)充足的國(guó)家，要發(fā)展首先就要向自然賜予我們的資源索取。所以，在改革開放之初，我們看到，遍地開花的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖是中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，但是也造成了遍地開花的污染，而引進(jìn)的外資企業(yè)，也多半是境外淘汰的污染嚴(yán)重的落后產(chǎn)業(yè)。

總的來(lái)看，中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生和環(huán)境污染的加劇，有以下幾個(gè)因素：

一是人口壓力。我國(guó)人口已達(dá)13億，約占世界人口的五分之一，這使得我國(guó)土地等各項(xiàng)自然資源的人均占有量在世界各國(guó)中都排在較后的位置。為求得如此龐大人口的生存，不得不擴(kuò)大和加深對(duì)自然資源的索取，而難以顧及由此對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的不利影響。而且，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)人口對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力仍存在逐漸加重的趨勢(shì)。

二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力。我國(guó)目前還處在經(jīng)濟(jì)文化比較落后的社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是社會(huì)主義建設(shè)的中心任務(wù)。然而，幾十年來(lái)的歷史表明，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題（尤其是環(huán)境污染）與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著一定程度的正相關(guān)性。即經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，對(duì)環(huán)境的壓力就越大，環(huán)境問(wèn)題也越嚴(yán)重。而且，今后一段時(shí)間內(nèi)，這種正相關(guān)還難以改變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的壓力將繼續(xù)增大。特別是城市化和工業(yè)化的發(fā)展，將使越來(lái)越多的廢棄污染物排入環(huán)境。

三是改善環(huán)境的經(jīng)濟(jì)承受力較弱。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和仍然較落后的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，一方面對(duì)環(huán)境產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊和破壞，導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題；另一方面又拿不出足夠的資金來(lái)控制和治理環(huán)境問(wèn)題，改善環(huán)境質(zhì)量。美國(guó)開始大規(guī)模治理環(huán)境問(wèn)題時(shí)，人均國(guó)民生產(chǎn)總值達(dá)11000美元，日本雖較低，也超過(guò)了4000美元。中國(guó)目前人均國(guó)民生產(chǎn)總值僅2000美元，人民的生活水平還很低，況且還要兼顧基礎(chǔ)建設(shè)、交通、通訊、文化教育等多方面的投資需求。因此，在目前的國(guó)力下，社會(huì)還無(wú)力集中更多的資金來(lái)改善環(huán)境質(zhì)量，也很難指望在近期內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)展到足以跨越環(huán)境問(wèn)題這一關(guān)。

四是社會(huì)心理對(duì)環(huán)境質(zhì)量的期望值不高。在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，或是處于不同的發(fā)展階段，人們對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的需求和選擇有著很大的不同。為環(huán)境所付出的代價(jià)隨時(shí)間、收入、價(jià)值觀念等而發(fā)生變化。我國(guó)尚處于發(fā)展的初級(jí)階段，人們更多關(guān)心通過(guò)生產(chǎn)來(lái)滿足各項(xiàng)基本的消費(fèi)需求，而對(duì)于更高一級(jí)的環(huán)境享受則屬于奢求之列，環(huán)境意識(shí)淡漠。這一方面導(dǎo)致在生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)環(huán)境產(chǎn)生更多的本來(lái)可以避免的破壞，另一方面使對(duì)環(huán)境治理、監(jiān)督的社會(huì)驅(qū)動(dòng)力減小。

上述因素對(duì)環(huán)境會(huì)產(chǎn)生很大的壓力，但如果我們?cè)诮?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式以及發(fā)展觀上合乎可持續(xù)發(fā)展理念，則可能最大程度減少這些因素對(duì)環(huán)境的不利影響。問(wèn)題是，“先污染后治理”的傳統(tǒng)發(fā)展觀和“以GDP論英雄”的政績(jī)觀在過(guò)去的20多年里卻大行其道。傳統(tǒng)發(fā)展觀以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為衡量發(fā)展的唯一標(biāo)志，把一個(gè)國(guó)家的工業(yè)化和由此產(chǎn)生的工業(yè)文明當(dāng)作現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志。因此，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，這一發(fā)展觀表現(xiàn)為對(duì)國(guó)民生產(chǎn)總值、對(duì)高速增長(zhǎng)目標(biāo)的熱烈追求，并成了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和動(dòng)力，也成了政府考核各級(jí)官員政績(jī)的一個(gè)最重要指標(biāo)。應(yīng)該說(shuō)，傳統(tǒng)發(fā)展觀在某個(gè)歷史時(shí)期有其必要性，但是，也應(yīng)看到，這種發(fā)展觀所追求的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒有建立在生態(tài)基礎(chǔ)之上，沒有確保那些支持長(zhǎng)期增長(zhǎng)的資源和環(huán)境基礎(chǔ)受到保護(hù)和發(fā)展，相反，有的甚至以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)求得發(fā)展，則其結(jié)果導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的失衡或崩潰，最終使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展因失去健全的生態(tài)基礎(chǔ)而難以持續(xù)。比如，在現(xiàn)行的國(guó)民生產(chǎn)總值指標(biāo)中，既沒有反映自然資源和環(huán)境質(zhì)量這兩種重要價(jià)值的喪失程度，也沒有揭示一個(gè)國(guó)家為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所付出的資源和環(huán)境代價(jià)。反而是環(huán)境越污染，資源消耗得越快，國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)也就愈加迅速。

目前，科學(xué)發(fā)展觀雖經(jīng)幾年倡導(dǎo)，但由于政府合法性很大程度上還是來(lái)源于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府考核官員事實(shí)上還是主要看GDP完成情況，加之受傳統(tǒng)的“為官一任，造福一方”思想文化的影響，以及迄今為止工業(yè)化國(guó)家所走過(guò)的道路仍然是“先污染后治理”，所以，傳統(tǒng)發(fā)展觀在人們的思想意識(shí)里和掌握政策大權(quán)的政府系統(tǒng)，仍有很大的市場(chǎng)，改變起來(lái)非一日之功。

另一方面，要看到，改革開放來(lái)，中國(guó)環(huán)境污染和破壞程度雖然呈總體惡化趨勢(shì)，但這種趨勢(shì)在上世紀(jì)90年代中后期，也即“九五”和“十五”時(shí)期特別明顯。而這個(gè)階段恰恰也是中國(guó)進(jìn)入重化工業(yè)發(fā)展時(shí)期。它的顯著特點(diǎn)是，包括能源、交通和通信設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到明顯加強(qiáng)，鋼鐵、電解鋁、水泥等重要工業(yè)原材料生產(chǎn)量大幅增長(zhǎng)，由此推動(dòng)第二產(chǎn)業(yè)的比重加速上升。然而，也在這個(gè)階段，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇受到兩個(gè)根本性的資源、環(huán)境約束：一是中國(guó)從來(lái)沒有將來(lái)也不可能有發(fā)達(dá)國(guó)家重化工業(yè)高速發(fā)展時(shí)期享有的廉價(jià)資源供應(yīng)量和環(huán)境容量；二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至今仍然主要是發(fā)達(dá)國(guó)家已基本超越的“高資本投入、高資源消耗、高污染排放”的模式。上述兩個(gè)約束，加之前面的因素，使得我國(guó)的污染呈現(xiàn)出“復(fù)合型、壓縮型”的特點(diǎn)，即發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化中后期出現(xiàn)的污染公害已經(jīng)在我國(guó)普遍出現(xiàn)，我國(guó)已沒有繼續(xù)支持這種增長(zhǎng)方式的環(huán)境容量。

鑒于市場(chǎng)在環(huán)境保護(hù)和治理上存在失靈現(xiàn)象，政府在保護(hù)環(huán)境方面負(fù)有很大的責(zé)任，特別是對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型社會(huì)來(lái)說(shuō)，政府主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)的運(yùn)行以及資源的分配，相對(duì)于已經(jīng)渡過(guò)工業(yè)化的國(guó)家，政府負(fù)有比市場(chǎng)更大的責(zé)任和權(quán)力。但是，政府卻沒有很好負(fù)起保護(hù)環(huán)境的作用，政府失靈主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)管缺失。對(duì)環(huán)境違法行為的處罰規(guī)定普遍過(guò)松，特別在地方保護(hù)主義的影響下，很多地方環(huán)保管理機(jī)構(gòu)普遍存在執(zhí)法不嚴(yán)，甚至行政不作為的現(xiàn)象，使得企業(yè)違法成本低、守法成本高，這實(shí)際上鼓勵(lì)了企業(yè)的污染行為。

二是政策偏差。我國(guó)目前實(shí)行的是“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”環(huán)保政策，但在一定技術(shù)條件下，污染治理設(shè)施有比較苛刻的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)模要求，而大多數(shù)單個(gè)中小企業(yè)的污染排放規(guī)模與處理設(shè)施的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)模之間存在著較大的差距。同時(shí)，中小企業(yè)自身財(cái)力不足，籌集污染治理設(shè)施所需建設(shè)資金困難大、代價(jià)大。這就使得中小企業(yè)污染治理的成本相對(duì)較高，造成一些企業(yè)的污染治理流于形式，有人檢查就應(yīng)付一下，或者交一些罰款，還留下了“尋租”的隱患。另外，在垃圾處理、水處理、能源領(lǐng)域的價(jià)格管制和價(jià)格補(bǔ)貼政策，實(shí)際上也在鼓勵(lì)企業(yè)和居民排放。

三是戰(zhàn)略扭曲。在我國(guó)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心已經(jīng)扭曲為以GDP增長(zhǎng)為中心，環(huán)境保護(hù)在政府工作中的實(shí)際地位實(shí)際很低。受發(fā)展戰(zhàn)略扭曲的影響，我國(guó)粗放型的工業(yè)化、城市化方式并未得到改善，污染排放強(qiáng)度長(zhǎng)期居高不下。一些生態(tài)環(huán)境原本就很脆弱的地區(qū)，為了GDP的增長(zhǎng)，超環(huán)境容量大上工業(yè)項(xiàng)目，甚至是污染強(qiáng)度大的重化工業(yè)項(xiàng)目，使環(huán)境問(wèn)題雪上加霜。

政府的失靈，根源在于現(xiàn)行的政策體制缺陷。中國(guó)的官員并非由選舉產(chǎn)生，而是由上級(jí)提拔，而提拔的首要標(biāo)準(zhǔn)，是看官員貢獻(xiàn)了多少GDP。因此，各級(jí)官員只關(guān)心經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而不管付出多少環(huán)境代價(jià)。這使得地方政府在GDP增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)產(chǎn)生沖突時(shí)，會(huì)發(fā)生職能錯(cuò)位。特別是存在強(qiáng)大區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)壓力的情況下，地方政府為了GDP和財(cái)政收入，可能對(duì)創(chuàng)造GDP和稅收但卻破壞了環(huán)境的企業(yè)爭(zhēng)一只眼閉一只眼，甚至包庇慫恿，從而，由環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管者變成不作為者。從現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管體制來(lái)看，也使得政府失靈成為可能。在我國(guó)，地方環(huán)保機(jī)構(gòu)在經(jīng)費(fèi)和人員上都受制于地方政府，缺乏獨(dú)立性，因此，地方的環(huán)保工作很大程度上受地方首長(zhǎng)意志的支配。這樣，出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的考慮，生產(chǎn)或投資時(shí)出現(xiàn)了環(huán)境問(wèn)題，本級(jí)環(huán)保部門往往不管，而由于信息不對(duì)稱和體制限制，上級(jí)環(huán)保部門也管不了，于是就出現(xiàn)監(jiān)管真空。總之，現(xiàn)行的官僚體制造成了中國(guó)的環(huán)境污染。

環(huán)境保護(hù)中的地方主義和特殊利益集團(tuán)

考察轉(zhuǎn)型期中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題，還有一個(gè)特殊的原因不能不提，這就是地方保護(hù)主義以及地方政府與某些企業(yè)特別是大企業(yè)結(jié)成的利益集團(tuán)。今年初在國(guó)家環(huán)?？偩窒破鸬男乱惠?ldquo;環(huán)保風(fēng)暴”中，環(huán)?？偩钟?ldquo;區(qū)域限批”的新辦法，對(duì)唐山、呂梁、萊蕪、六盤水4個(gè)城市及大唐國(guó)際、華能、華電、國(guó)電等4大電力集團(tuán)處以停批、限批所有建設(shè)項(xiàng)目的行政制裁。這一制裁，就是明確打擊由大企業(yè)和地方政府結(jié)成的利益聯(lián)盟。

所謂地方保護(hù)主義，簡(jiǎn)言之，是指地方政府或部門濫用政府權(quán)力，一味強(qiáng)調(diào)本地利益而置全局利益、整體利益于不顧的做法，它的實(shí)質(zhì)是對(duì)地方利益的不當(dāng)追求與失當(dāng)保護(hù)。地方保護(hù)主義首先源于地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”特性及其雙重身份。一方面，地方政府作為中央政府的代理者和下屬機(jī)構(gòu)，應(yīng)服從中央宏觀調(diào)控和全局利益；另一方面，地方政府作為特定區(qū)域的管理者，又有著本區(qū)域的利益要求，是自身利益的管理者和實(shí)現(xiàn)者。地方政府在這雙重身份中難以平衡，通常就會(huì)偏向地方利益這一邊。地方保護(hù)主義的滋生也與轉(zhuǎn)型期地方政府職能定位產(chǎn)生偏差有關(guān)。政府在某種意義上不僅是國(guó)家公共權(quán)力的管理者，而且是所有者、生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，其權(quán)力行使與經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤。許多地方政府就片面地認(rèn)為，政府應(yīng)該運(yùn)用行政干預(yù)手段直接介入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，“經(jīng)濟(jì)要上，法律要讓”，強(qiáng)調(diào)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取各種“開綠燈”和“行方便”的地方保護(hù)措施。此外，傳統(tǒng)的好官意識(shí)也是造就地方保護(hù)主義的一個(gè)極其冠冕堂皇的理由和觀念基礎(chǔ)；至于片面的政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，就更不用說(shuō)了，它是導(dǎo)致地方立法中的地方保護(hù)主義的一個(gè)重要因素。

地方保護(hù)主義目前廣泛存在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各方面，但在環(huán)保領(lǐng)域體現(xiàn)得尤其明顯。比如，有的地方以優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境為由，禁止環(huán)保部門開展執(zhí)法檢查監(jiān)督。他們通過(guò)制訂和實(shí)行“綠卡”、“進(jìn)廠審簽”、“預(yù)約執(zhí)法”、“掛牌”等土政策，為地方企業(yè)提供特殊保護(hù)，不準(zhǔn)或禁止環(huán)保等有關(guān)執(zhí)法部門到企業(yè)進(jìn)行正常的監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查，造成了環(huán)保部門在環(huán)保執(zhí)法中的盲區(qū)，這在一定程度上保護(hù)了企業(yè)的環(huán)境違法行為。有的地方干預(yù)環(huán)保部門依法全面足額征收排污費(fèi)。不少地方黨政領(lǐng)導(dǎo)采取打電話、批條子、開協(xié)調(diào)會(huì)議甚至直接下文等方式強(qiáng)制減免排污費(fèi)，嚴(yán)重干擾環(huán)保部門的工作，造成一些地方征收排污費(fèi)的數(shù)額少、比例小，這在一定程度上默認(rèn)了企業(yè)的違法超標(biāo)排放行為，阻礙了污染治理進(jìn)程。有的地方限制環(huán)保部門實(shí)施行政處罰。對(duì)環(huán)保部門經(jīng)查證屬實(shí)的企業(yè)環(huán)境違法行為，經(jīng)常會(huì)有當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)親自出面，或者上門指示“協(xié)調(diào)”，或者打電話過(guò)問(wèn)說(shuō)情，或者在企業(yè)請(qǐng)示報(bào)告上簽字批示要求照顧，造成環(huán)保部門對(duì)環(huán)境違法行為實(shí)施行政處罰不能實(shí)現(xiàn)，這在一定程度上縱容了企業(yè)的環(huán)境違法行為。還有的地方公然違反環(huán)保政策和不執(zhí)行環(huán)保法規(guī)制度。一些地方在大搞招商引資的過(guò)程中，只追求企業(yè)和項(xiàng)目的數(shù)量，放任引進(jìn)那些工藝設(shè)備落后、國(guó)家明令淘汰的污染項(xiàng)目和企業(yè)。更有甚者，少數(shù)地方要求環(huán)保部門為違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的“15小”和“新5小”等企業(yè)建設(shè)開“綠燈”，帶來(lái)“環(huán)保第一審批權(quán)”落空，導(dǎo)致“環(huán)評(píng)”和“三同時(shí)”等環(huán)保法規(guī)制度形同虛設(shè)。

總之，為了地方利益（實(shí)際上是為個(gè)人私利），地方政府或部門往往置國(guó)家法律和法規(guī)于不顧，對(duì)損害生態(tài)環(huán)境和自然資源的違法行為采取放任自流、甚至是包庇縱容的態(tài)度。這種以犧牲資源與環(huán)境為代價(jià)而尋求短期快速發(fā)展，犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和全局利益而尋求地方眼前利益的發(fā)展模式，造成一些地方經(jīng)濟(jì)畸形發(fā)展中的保護(hù)主義。

除了地方保護(hù)主義這根“毒瘤”外，當(dāng)前環(huán)保領(lǐng)域最嚴(yán)重的一個(gè)現(xiàn)象就是特殊利益集團(tuán)的形成。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張宇燕曾對(duì)利益集團(tuán)下了一個(gè)定義，指的是“由一群擁有共同利益的、在社會(huì)中占少數(shù)的人組成的團(tuán)體，其目的在于力求通過(guò)對(duì)國(guó)家立法或政府政策的形成與執(zhí)行施加于己有利之影響，以期最便捷地實(shí)現(xiàn)自身的利益”。我們看到，一些重大投融資項(xiàng)目的背后，往往有大的壟斷性利益集團(tuán)，它們可對(duì)政府相關(guān)決策部門施加影響，甚至對(duì)專家咨詢機(jī)構(gòu)、新聞媒體施加強(qiáng)大影響，而有的政府部門也借此實(shí)現(xiàn)其權(quán)力和利益的最大化，幾方聯(lián)手，結(jié)成利益共同體或既得利益集團(tuán)，這個(gè)既得利益集團(tuán)往往是高官推動(dòng)、強(qiáng)權(quán)與金錢開路，臺(tái)上有人唱戲，臺(tái)下有人鼓掌，臺(tái)后有人指揮操縱，但大部分的壟斷利潤(rùn)并未收歸國(guó)有而是轉(zhuǎn)化為部門和企業(yè)利益。

環(huán)保領(lǐng)域的特殊利益集團(tuán)就是少數(shù)地方政府或部門與某些居于壟斷地位的企業(yè)出于追求各自利益的需要而結(jié)成的聯(lián)盟。在中國(guó)，地方政府與企業(yè)合謀獲利由來(lái)已久，他們往往以污染環(huán)境為代價(jià)，瘋狂興建大型電力、化工、煤礦、造紙等工程，企業(yè)獲得巨大利潤(rùn)，地方政府也得到巨額回扣。很多地方政府官員這樣做，并非為了“政績(jī)”，而是赤祼裸地攫取黑利。所以，它與傳統(tǒng)的發(fā)展觀和錯(cuò)誤的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系無(wú)關(guān)。

以水電開發(fā)為例，根據(jù)世界水壩委員會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，全世界45000座大型水壩中，中國(guó)就有22000座，所占比例已達(dá)45%，中小型水壩更多達(dá)幾十萬(wàn)座。我們是否真的需要在所有可建壩的江河溪流上都筑起大壩？沒人去管這個(gè)問(wèn)題。因?yàn)樵谒畨谓ㄔO(shè)中，首先獲利的是水電集團(tuán)，其次是地方政府。西南是我國(guó)水流豐富的地區(qū)，也是水電站和水庫(kù)建設(shè)的集中區(qū)域。據(jù)了解，青藏高原東部的最高峰貢嘎山木格措風(fēng)景名勝區(qū)，被選定為瓦斯溝水電開發(fā)的調(diào)節(jié)水庫(kù)建設(shè)；大香格里拉6條河流交界處成為了世界上水壩最密集的地方；岷江上游規(guī)劃有水電7級(jí)開發(fā)，其支流馬邊河規(guī)劃有9級(jí)開發(fā)；大渡河干流規(guī)劃有17級(jí)開發(fā)；雅礱江干流規(guī)劃有21級(jí)開發(fā)；云南境內(nèi)的瀾滄江上將修建15座梯級(jí)電站。正如一些專家指出的，目前這些在建項(xiàng)目和規(guī)劃項(xiàng)目以及所反映的整個(gè)開發(fā)建設(shè)思路，采取的基本上都是一種竭澤而漁、釜底抽薪、全流域無(wú)節(jié)制地進(jìn)行梯級(jí)開發(fā)的方式，特別是在一個(gè)水系中大密度、不合理地開發(fā)梯級(jí)水電站，必將給水域生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大影響。而世界遺產(chǎn)地、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家生態(tài)功能區(qū)等國(guó)家明令保護(hù)的區(qū)域也就在水電站建設(shè)的高歌猛進(jìn)中不斷遭到蠶食和侵占。例如，金沙江上就已規(guī)劃了十四座巨型水電站，裝機(jī)都在百萬(wàn)千瓦以上，其中“三江并流”世界自然遺產(chǎn)地中最著名的虎跳峽景觀區(qū)將要建成特大型控制水庫(kù)；怒江規(guī)劃了十一級(jí)梯級(jí)開發(fā)；瀾滄江規(guī)劃了十四級(jí)梯級(jí)開發(fā)。至于那些無(wú)立項(xiàng)、無(wú)設(shè)計(jì)、無(wú)驗(yàn)收、無(wú)管理的小電站建設(shè)，在全國(guó)更是遍地都是。可以說(shuō)，當(dāng)利益集團(tuán)在對(duì)能源基地、水電大省的宏偉目標(biāo)津津樂道的同時(shí)，對(duì)水電開發(fā)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和綜合環(huán)境可能造成的巨大負(fù)面影響卻完全未被提及。

特殊利益集團(tuán)不僅存在于水電開發(fā)中，在政府引資中也廣泛存在。近日曝光的金光集團(tuán)APP在海南毀樹造林就是一例。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，近幾年海南省建成的工業(yè)項(xiàng)目中，金光集團(tuán)APP的投資額年均占了80％以上。為此，金光集團(tuán)也要求海南地方政府提供200萬(wàn)畝天然林地作為其配套措施，所以，在海南，人們會(huì)看到，高速公路周邊的大部分地段，數(shù)十年生的護(hù)路林被砍伐殆盡，種上金光集團(tuán)需要的紙漿林。而現(xiàn)在，金光集團(tuán)竟然在海南省鸚哥嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)大面積造起桉樹林，嚴(yán)重破壞了保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境和生物多樣性。

金光集團(tuán)在海南推行的所謂桉樹漿紙林項(xiàng)目，與去年媒體所披露的其在云南的所作所為，幾乎如出一轍：都是以誘人的巨額投資，和同樣誘人的桉樹漿紙林工程，與地方政府簽下大單，然后搖身一變?yōu)?ldquo;政治任務(wù)”，挾地方政府之威，由各級(jí)林業(yè)主管部門“協(xié)助指導(dǎo)”，一路過(guò)關(guān)斬將，強(qiáng)力推行。本來(lái)，金光集團(tuán)所謂的桉樹漿紙林項(xiàng)目，即“造林-制漿-造紙”項(xiàng)目，其實(shí)是“先毀林造紙，再造林造紙”，與我國(guó)森林的保護(hù)政策完全背道而馳。其毀壞天然林、人工林之觸目驚心，侵犯農(nóng)民利益和公眾利益之嚴(yán)重，在當(dāng)前我國(guó)對(duì)林木、土地和農(nóng)民利益實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)的大背景下，也實(shí)在是匪夷所思。但由于金光集團(tuán)在海南推行的林漿紙一體化項(xiàng)目可為地方帶來(lái)極為可觀的財(cái)政收入，所以有關(guān)政府部門也就與金光集團(tuán)“兵和一處、將打一家”，成為名副其實(shí)的利益聯(lián)盟。

當(dāng)年對(duì)天然林的濫砍濫伐，也曾因“木頭財(cái)政”造成了地方經(jīng)濟(jì)的一時(shí)繁榮，然而短暫的、局部的經(jīng)濟(jì)利益，帶來(lái)的卻是對(duì)長(zhǎng)期的、整體的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益的損害，國(guó)家不得不拿出比當(dāng)年砍伐森林所獲價(jià)值多得多的錢，來(lái)進(jìn)行天然林的保護(hù)與恢復(fù)。而實(shí)際情況是，經(jīng)過(guò)人工努力，植被和森林的覆蓋率可以恢復(fù)提高，但被破壞的原始的森林生態(tài)系統(tǒng)卻很難再造，它所帶來(lái)的綜合性損害是不可逆轉(zhuǎn)的?？上У氖?，海南又在重犯“木頭財(cái)政”之錯(cuò)。

從上述事例中，一言以蔽之，特殊利益集團(tuán)，和錯(cuò)誤的政績(jī)觀一起成為環(huán)境持續(xù)惡化的主因。對(duì)此，國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)潘岳有獨(dú)到的表述。他說(shuō)，高污染、高耗能行業(yè)的瘋狂擴(kuò)張中，產(chǎn)生了一種特殊利益結(jié)合現(xiàn)象。一方面，某些地方政府通過(guò)上大型重工業(yè)項(xiàng)目，追求短平快的業(yè)績(jī)；另一方面，在地方政府庇護(hù)下，一些企業(yè)把全民的資源環(huán)境變現(xiàn)為私利，而且方式極端粗魯，不顧后果。這種現(xiàn)象，上干擾中央的宏觀調(diào)控，下侵犯百姓權(quán)益引發(fā)社會(huì)不安。

對(duì)于環(huán)境保護(hù)中的特殊利益集團(tuán)，現(xiàn)在到了不能不加以重視的時(shí)候了。

解決環(huán)境問(wèn)題須有堅(jiān)韌的耐力和綜合的治理

全國(guó)人大環(huán)資委主任曲格平曾說(shuō)：“從一個(gè)號(hào)令自然的主人，到一個(gè)善待自然的朋友，是一次人類意識(shí)的深刻覺醒，也是一次人類角色的深刻轉(zhuǎn)換”。然而遺憾的是，我們還沒有實(shí)現(xiàn)這種真正的覺醒和轉(zhuǎn)變。

如前所述，中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻不但在于地方保護(hù)主義和特殊利益集團(tuán)，以及傳統(tǒng)發(fā)展觀和錯(cuò)誤政績(jī)觀的影響，還在于中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，有著嚴(yán)重的脫貧任務(wù)，以及由于我們經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的落后未能找出一條與“先污染后治理”不同的新的發(fā)展道路。所以，治理中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題必須要有堅(jiān)韌的耐力，不能悲觀失望，也不能抱有畢其功于一役的心理，須做長(zhǎng)期戰(zhàn)斗的準(zhǔn)備，同時(shí)要采取綜合的治理舉措，任何單一的措施都是難見效的。

從今年綠色GDP報(bào)告出爐的艱難也可見一斑。在這兩年過(guò)程中，盡管在一些省份啟動(dòng)了綠色GDP考核試點(diǎn)，并在一些地方納入了政績(jī)考核范圍，但是，綠色GDP考核試點(diǎn)仍然舉步維艱，兩年間，不斷有綠色GDP被“緩行”的消息傳出；至于環(huán)保政績(jī)考核，更是表面上喊得兇，實(shí)則不過(guò)是走形式、擺樣子，并無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。所有實(shí)行環(huán)保政績(jī)考核的地方，其黨政領(lǐng)導(dǎo)全部都是“合格”、“優(yōu)秀”，沒有一個(gè)被亮“黃牌”、更沒有被“紅牌”罰下。

解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境污染問(wèn)題，首先要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的發(fā)展觀，將以“GDP論英雄”的政績(jī)考核體制扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)。2003年，新一屆中央提出了科學(xué)發(fā)展觀的理念，此后又提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)以及建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家等，使得科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵不斷豐富和完善?？茖W(xué)發(fā)展觀是關(guān)于在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中如何進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)綜合決策的方法論。它對(duì)環(huán)境治理的意義在于更新人們對(duì)環(huán)境的認(rèn)識(shí)觀念，并相應(yīng)地采取一系列政策和行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效、環(huán)境績(jī)效和社會(huì)績(jī)效的最大化。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，人們之所以對(duì)水、土地和礦產(chǎn)資源不加珍惜，以致產(chǎn)生環(huán)境保護(hù)的“公地悲劇”，很大程度上與土地等資源的產(chǎn)權(quán)殘缺有關(guān)。在一個(gè)法治國(guó)度里，土地、礦產(chǎn)等所有資源要么是屬于自然人，即個(gè)人所有，要么是屬于法人所有（國(guó)家所有也應(yīng)是以法人形式所有），根本沒有什么虛幻的集體所有。但在我國(guó)，土地和礦產(chǎn)資源等卻屬于國(guó)家所有。國(guó)家是一個(gè)非人格化的虛幻的集體，它必須要落實(shí)到具體的人和部門來(lái)履行。所以，對(duì)國(guó)有的土地等自然資源要進(jìn)行所有制形式改革，采用私法人所有制形式。國(guó)有資源的私法人所有制形式是指國(guó)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)在法律上的表現(xiàn)形式必須是由具體的私法人（企業(yè)法人--社團(tuán)法人之一種或財(cái)團(tuán)法人）所有而不是公法人，即政府直接所有。私法人所有制也叫法人所有制。就像所有財(cái)產(chǎn)性資產(chǎn)的管理公司管理資產(chǎn)一樣，自然資源也應(yīng)該是由國(guó)家專門組建的資源性資產(chǎn)管理公司對(duì)國(guó)家委托其管理的資源性資產(chǎn)進(jìn)行法人所有制管理（視資產(chǎn)性質(zhì)不同可以是企業(yè)法人也可以是財(cái)團(tuán)法人管理）。事實(shí)上，土地歸自然人或法人所有的法律原則是世界上幾乎所有法治國(guó)家普遍采用的通行做法，也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求。這種資源的法人所有制（盡管這些法人是受國(guó)家等所有人委托實(shí)行信托管理國(guó)有資源的）是防止資源掠奪，保護(hù)自然環(huán)境最好的一種制度。它可以從根本上消除“公地悲劇”。

中國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，將市場(chǎng)機(jī)制引入環(huán)保領(lǐng)域，研究制定基于市場(chǎng)的環(huán)境政策對(duì)治理環(huán)境也很重要。與傳統(tǒng)的直接管制手段相比，市場(chǎng)手段既能保證環(huán)境質(zhì)量改善，又能滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要求，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益相統(tǒng)一的重要途徑。市場(chǎng)手段中最重要的是排污權(quán)交易，這種方法主要通過(guò)建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利象商品那樣買入和賣出來(lái)進(jìn)行排放控制。如果排污者能削減其排污量，他的余額就可以出售獲利，因此可以刺激排污者發(fā)明或利用新的更經(jīng)濟(jì)的處理技術(shù)和方法，這樣社會(huì)治理環(huán)境的總費(fèi)用就會(huì)減少，效益差、污染嚴(yán)重的排污者在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中將處于不利地位。環(huán)保團(tuán)體也可購(gòu)買排污權(quán)，從而阻止排污者使用這部分權(quán)利，這將使環(huán)境質(zhì)量高于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。征收環(huán)境稅，即庇古稅也是一種市場(chǎng)手段。20世紀(jì)30年代，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人庇古提出根據(jù)環(huán)境污染造成的損害對(duì)污染者征收環(huán)境稅。庇古稅具有動(dòng)態(tài)效率和靜態(tài)效率，這正是管制所缺乏的。在靜態(tài)條件下，只要還有污染就要被征稅。在動(dòng)態(tài)條件下，污染的進(jìn)一步減少可以通過(guò)技術(shù)進(jìn)步和革新等來(lái)取得，進(jìn)而減少未來(lái)稅收支付。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)則是通過(guò)改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式來(lái)治理環(huán)境。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是人類按照自然生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)規(guī)律建構(gòu)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，并使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和諧地納入到自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)過(guò)程中去。循環(huán)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的不同之處在于：傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)是一種由“資源-產(chǎn)品-消費(fèi)-排放”所構(gòu)成的物質(zhì)單向流動(dòng)的線形經(jīng)濟(jì)。在這種經(jīng)濟(jì)中，人們以越來(lái)越高的強(qiáng)度把地球上的物質(zhì)和能源開采出來(lái)，在生產(chǎn)加工和消費(fèi)過(guò)程中又把污染和廢物大量地排放到壞境中去，對(duì)資源的利用常常是粗放的和一次性的，通過(guò)把資源持續(xù)不斷的變成廢物來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的數(shù)量型增長(zhǎng)，由此導(dǎo)致許多自然資源的短缺與枯竭，并釀成災(zāi)難性壞境污染后果。與此不同，循環(huán)經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)的是一種建立在物質(zhì)不斷循環(huán)利用基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，它要求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)按照自然生態(tài)系統(tǒng)的模式，組織成一個(gè)“資源-產(chǎn)品-消費(fèi)-再生資源”的物質(zhì)循環(huán)流的過(guò)程，使得整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)以及生產(chǎn)和消費(fèi)的過(guò)程基本上不產(chǎn)生或者只產(chǎn)生很少的廢棄物，其特征是自然資源的低投入、高利用和廢棄特的低排放。所有的物質(zhì)和能源在這個(gè)不斷進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)循環(huán)中得到合理和持久的利用，從而把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的影響降低到盡可能小的程度。循環(huán)經(jīng)濟(jì)為工業(yè)化以來(lái)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)提供了新的理論范式，能從根本上消解長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境與發(fā)展之間的尖銳沖突。

推行綠色GDP核算和試點(diǎn)。綠色GDP核算是指從傳統(tǒng)GDP中扣除自然資源耗減成本和環(huán)境退化成本的核算體系，它建立在以人為本、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、可持續(xù)發(fā)展的觀念之上。一旦實(shí)施綠色GDP，人們心中的發(fā)展內(nèi)涵與衡量標(biāo)準(zhǔn)就變了，扣除了環(huán)境損失成本，會(huì)使一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)大大下降。一旦實(shí)施綠色GDP，也必將帶來(lái)干部考核體系的重大變革。過(guò)去各地區(qū)干部的政績(jī)觀，皆以單純的GDP增長(zhǎng)為業(yè)績(jī)衡量標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在要將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)放在一起綜合考評(píng)。所以，綠色GDP不僅能反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平，而且能夠體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與自然保護(hù)和諧統(tǒng)一的程度，可以很好地表達(dá)和反映可持續(xù)發(fā)展的思想和要求。

除上述這些措施和政策外，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)最急迫的任務(wù)我認(rèn)為是要推進(jìn)公眾的環(huán)境參與。理論上說(shuō)，公眾可以為環(huán)境保護(hù)提供動(dòng)力，因?yàn)樗麄兪黔h(huán)境和資源破壞的真正受害者，他們不會(huì)選擇讓自己的健康和安全受到嚴(yán)重?fù)p害的發(fā)展道路，不會(huì)選擇斷送自己子孫后代賴以生存和發(fā)展的資源的發(fā)展道路，所以，公眾是權(quán)力尋租無(wú)法突破的障礙。公眾參與也有助于解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中存在的外部性問(wèn)題，因?yàn)閰⑴c的過(guò)程可以更全面地識(shí)別環(huán)境和社會(huì)影響，有助于將每個(gè)項(xiàng)目中的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，從而改變項(xiàng)目的成本效益分析，不利于只重開源的粗放型的開發(fā)項(xiàng)目，而有利于立足節(jié)能降耗、需求管理的集約型項(xiàng)目，有助于促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，最終有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。

從世界環(huán)保事業(yè)來(lái)看，其最初的推動(dòng)力量也來(lái)自于公眾而不是政府。西方國(guó)家環(huán)境問(wèn)題的轉(zhuǎn)折源于上世紀(jì)60年代末，面對(duì)當(dāng)時(shí)環(huán)境狀況惡化的現(xiàn)實(shí)，公眾發(fā)出了他們的反對(duì)聲音，由此形成的強(qiáng)大壓力促使西方國(guó)家的環(huán)境治理發(fā)生了深刻的變革。中國(guó)今日環(huán)境污染和生態(tài)破壞之嚴(yán)重，治理的速度趕不上破壞的速度，固然跟人口過(guò)多、資源匱乏、環(huán)境容量太小、生產(chǎn)方式與消費(fèi)方式太落后等多種因素有關(guān)，但從更深層次看，公眾參與程度太低不能不說(shuō)是一個(gè)重要原因。另外，中國(guó)環(huán)境保護(hù)中存在的有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象，原因之一也是公眾參與的民主法制機(jī)制不足。

目前，中國(guó)社會(huì)正呈現(xiàn)利益多元化的狀態(tài)，最實(shí)際的問(wèn)題是如何避免由任何一個(gè)利益集團(tuán)主導(dǎo)決策過(guò)程，尋求其自身的利益最大化。為此，需要將公共決策過(guò)程公開，讓各個(gè)利益群體都獲得知情參與的機(jī)會(huì)，讓公眾在維護(hù)自身環(huán)境權(quán)利的過(guò)程中尋找到發(fā)展和保護(hù)的艱難平衡。在環(huán)境決策中嚴(yán)格遵守公眾參與程序，可以部分彌補(bǔ)民主合法性的缺失，有助于形成社會(huì)共識(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)化手段高效配置資源的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平，達(dá)成人與自然的和諧。

當(dāng)然，公眾參與不是政府的施舍，也不是過(guò)去那種以政府為主體動(dòng)員組織群眾運(yùn)動(dòng)的老觀念。公眾參與應(yīng)是與政府平行的一個(gè)主體。這就需要在憲法以及環(huán)境基本法和其他環(huán)境法律、法規(guī)中明確公民的環(huán)境權(quán)及其范圍、內(nèi)容和行使程序，并設(shè)定環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，盡早建立起公民的基本環(huán)境權(quán)利義務(wù)體系。只有把環(huán)境權(quán)上升為公民和社會(huì)的基本權(quán)利，全社會(huì)才能有效地利用環(huán)境權(quán)這個(gè)武器對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行堅(jiān)決的斗爭(zhēng)。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)公民的環(huán)境保護(hù)參與權(quán)、環(huán)境違法行為檢舉權(quán)、環(huán)境信訪權(quán)、環(huán)境訴訟權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境結(jié)社權(quán)建設(shè)。只有這樣，才能形成公民參與的社會(huì)氛圍。

總之，要解決我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題，須有足夠的信心和耐心。在制度建設(shè)方面，應(yīng)按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，重點(diǎn)是完善以保障公眾環(huán)境權(quán)益為根本的法律法規(guī)體系，完善以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的財(cái)稅政策體系，建立以綠色GDP為核心的地方政府考核體系，以及建立以垂直管理為主的行政監(jiān)管體系。

作者：中共中央黨校學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)社 鄧聿文