解決中國水資源短缺的根本出路

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)與環(huán)境的控制性要素。水利作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中，肩負(fù)著十分重要的職責(zé)。

建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是解決我國水資源短缺問題最根本、最有效的戰(zhàn)略舉措，要將其擺在更加突出的位置，力爭(zhēng)在“十一五”期間取得明顯成效。結(jié)合編制全國水資源綜合規(guī)劃，按照供需協(xié)調(diào)、綜合平衡、保護(hù)生態(tài)、厲行節(jié)約、合理開源的原則，合理確定各流域和流域內(nèi)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的用水指標(biāo)，建立總量控制與定額管理相結(jié)合的新型水資源管理制度。按照中央關(guān)于完善重要資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制的要求，深化水價(jià)改革，建立以經(jīng)濟(jì)手段為主的節(jié)水機(jī)制，形成自律式發(fā)展的節(jié)水模式。引導(dǎo)公眾廣泛參與，提高全民節(jié)水意識(shí)。

通過綜合應(yīng)用各種節(jié)水措施，有效提高用水效率和效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國水資源有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，我國水資源人均占有量很低。我國多年平均年降水量約6萬億立方米，其中約3.2萬億立方米左右通過土壤蒸發(fā)和植物散發(fā)又回到了大氣中，余下的約有2.8萬億立方米形成了地表水和地下水。這就是我國擁有的淡水資源總量。這一總量低于巴西、俄羅斯、加拿大、美國和印度尼西亞，居世界第六位。按照2004年人口計(jì)算，我國人均水資源占有量2185立方米，不足世界平均水平的三分之一。

第二，受季風(fēng)的影響，我國降水年內(nèi)年際變化大。水資源的時(shí)間分布極不均衡。我國降水時(shí)間分配上呈現(xiàn)明顯的雨熱同期，基本上是夏秋多、冬春少?？傮w表現(xiàn)為降水量越少的地區(qū)，年內(nèi)集中程度越高。因此容易形成春旱夏澇，而且水資源量中大約有2/3左右是洪水徑流量，形成江河的汛期洪水和非汛期的枯水。

第三，我國水資源空間分布不均，與土地、礦產(chǎn)資源分布以及生產(chǎn)力布局不相匹配。南方水多、北方水少，東部多、西部少，山區(qū)多、平原少。全國年降水量的分布由東南的超過3000毫米向西北遞減至少于50毫米。北方地區(qū)（長(zhǎng)江流域以北）

面積占全國63.5%，人口約占全國的46%、耕地占60%、GDP占44%，而水資源僅占19%。

第四，受全球性氣候變化等影響，近年來我國部分地區(qū)降水發(fā)生變化，北方地區(qū)水資源明顯減少。近20年來，全國地表水資源量和水資源總量變化不大，但南方地區(qū)河川徑流量和水資源總量有所增加，而北方地區(qū)水資源量減少明顯。北方部分流域已從周期性的水資源短缺轉(zhuǎn)變成絕對(duì)性短缺。

總體上說，我國缺水問題相當(dāng)突出。我國年總用水量1949年為1030億立方米，1980年為4437億立方米，2004年增長(zhǎng)到5548億立方米。目前的用水量大約10條黃河的水量。

改革開放以來，我國工業(yè)和城鎮(zhèn)生活用水持續(xù)增長(zhǎng)。工業(yè)用水從1980年的457億立方米，增加到2004年的1229億立方米，增加了1.7倍。城鎮(zhèn)生活用水從1980年的68億立方米，提高到2004年的361億立方米，增加了4倍多。

我國農(nóng)業(yè)用水在經(jīng)過了大規(guī)模的增長(zhǎng)后，基本上維持在4000多億立方米的用水規(guī)模，占總用水量的比重由1980年的85%下降到2004年的65%。

我國政府采取了一系列有效措施，基本保障了人民生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用水需求。50多年來，全國興建了8.5萬座水庫，總蓄水能力達(dá)5000多億立方米，興建引水工程100多萬項(xiàng)，引水閘3萬多座，提水工程40多萬處，形成年供水能力5800億立方米。

但是，我國缺水問題一直存在，越來越突出。按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全國缺水量將近400億立方米。“十五”期間，農(nóng)田受旱面積年均達(dá)3.85億畝，平均每年因旱減產(chǎn)糧食350億公斤。全國農(nóng)村有3.2億人飲水不安全。全國有400余座城市供水不足，比較嚴(yán)重缺水的有110座。

我國北方一些地區(qū)大量擠占生態(tài)和環(huán)境用水，實(shí)際上是靠犧牲生態(tài)和環(huán)境用水來維持著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用水需求。全國以城市和農(nóng)村井灌區(qū)為中心形成的地下水超采區(qū)數(shù)量已從80年代初的56個(gè)發(fā)展到目前的164個(gè)，超采區(qū)面積從8.7萬平方公里擴(kuò)展到18萬平方公里，引起地面下沉、水質(zhì)變硬、海水倒灌等嚴(yán)重生態(tài)問題。

我國水資源基礎(chǔ)條件較差，這是事實(shí)。但是，長(zhǎng)期以來我國存在著水資源利用方式粗放，用水效率不高，用水浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象，這也不能回避。

農(nóng)業(yè)用水效率方面，全國平均單方灌溉水糧食產(chǎn)量約為1公斤，而世界上先進(jìn)水平的國家（如以色列）平均單方灌溉水糧食產(chǎn)量達(dá)到2.5～3.0公斤。目前我國大部分地區(qū)仍然采取傳統(tǒng)的大水漫灌方式，農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉面積占有效灌溉面積的35%，灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.45左右，而一些發(fā)達(dá)國家，節(jié)水灌溉面積比例都達(dá)到了80%以上，以色列的灌溉面積全部采用微灌和噴灌，灌溉水有效利用系數(shù)在0.7～0.8之間。

我國工業(yè)水重復(fù)利用和再生利用程度較低，用水工藝比較落后，用水效率較低。我國2004年萬元GDP用水量為399立方米，約為世界平均水平的4倍，是美國等先進(jìn)國家的8倍。我國2004年萬元工業(yè)增加值用水量為196立方米，工業(yè)用水重復(fù)利用率約為60%～65%。國外發(fā)達(dá)國家萬元工業(yè)增加值用水量一般在50立方米以下，工業(yè)用水重復(fù)利用率一般在80%～85%以上。

生活用水方面，公眾節(jié)水意識(shí)有待提高，節(jié)水器具使用率普遍偏低。此外，我國海水利用和再生水利用水平較低。

我認(rèn)為，要從根本上解決這些問題，必須大力提倡節(jié)約用水，不斷提高水資源利用效率和效益，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，這是保障我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

節(jié)水型社會(huì)的本質(zhì)特征是建立以水權(quán)、水市場(chǎng)理論為基礎(chǔ)的水資源管理體制，形成以經(jīng)濟(jì)手段為主的節(jié)水機(jī)制，建立起自律式發(fā)展的節(jié)水模式，不斷提高水資源的利用效率和效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。建設(shè)節(jié)水型社會(huì)實(shí)質(zhì)是對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的變革。

節(jié)水型社會(huì)和通常講的節(jié)水，既互相聯(lián)系又有很大區(qū)別。無論是傳統(tǒng)的節(jié)水，還是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，都是為了提高水資源的利用效率和效益，這是它們的共同點(diǎn)。但要看到，傳統(tǒng)的節(jié)水，更偏重于節(jié)水的工程、設(shè)施、器具和技術(shù)等措施，偏重于發(fā)展節(jié)水生產(chǎn)力，主要通過行政手段來推動(dòng)。而節(jié)水型社會(huì)的節(jié)水，主要通過制度建設(shè)，注重對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的變革,形成以經(jīng)濟(jì)手段為主的節(jié)水機(jī)制。通過生產(chǎn)關(guān)系的變革進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上資源節(jié)約和環(huán)境友好的道路。節(jié)水型社會(huì)的制度建設(shè)要解決的是全社會(huì)的節(jié)水動(dòng)力和節(jié)水機(jī)制問題。

建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，簡(jiǎn)單來講主要有以下幾個(gè)步驟：

（1）明晰初始水權(quán)。明晰初始水權(quán)是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的工作基礎(chǔ)。初始水權(quán)是國家根據(jù)法定程序，通過水權(quán)初始化而明晰的水資源使用權(quán)。通常，水權(quán)有廣義和狹義之分，廣義的水權(quán)包括水的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等。在我國，水的所有權(quán)屬于國家，國家通過某種方式將水的使用權(quán)賦予給各個(gè)地區(qū)、各個(gè)部門、各個(gè)單位。因此，我們所講的水權(quán)是狹義的水權(quán)，也就是水的使用權(quán)。

（2）確定水資源宏觀總量與微觀定額兩套指標(biāo)體系。一套是水資源的宏觀總量指標(biāo)體系，用來明確各地區(qū)、各行業(yè)乃至各單位、各企業(yè)、各灌區(qū)的水資源使用權(quán)指標(biāo)，一套是水資源的微觀定額指標(biāo)體系，用來規(guī)定單位產(chǎn)品或服務(wù)的用水量指標(biāo)。

（3）綜合采用法律措施、工程措施、經(jīng)濟(jì)措施、行政措施、科技措施，保證用水控制指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要特別注重經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，最重要的是制定科學(xué)合理的水價(jià)政策，“超用加價(jià)，節(jié)約有獎(jiǎng)，轉(zhuǎn)讓有償”，充分發(fā)揮價(jià)格對(duì)促進(jìn)節(jié)水的杠桿作用。

（4）制定用水權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)則，建立用水權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)行用水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)水資源的高效配置。水權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓：占用了他人的水權(quán)，需要付費(fèi)；反之，出讓水權(quán)，可以收益。通過水權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行用水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，買賣雙方都會(huì)考慮節(jié)水，社會(huì)節(jié)水的積極性被調(diào)動(dòng)，水資源的使用就會(huì)流向高效率、高效益的領(lǐng)域。

（5）用水戶參與管理。建設(shè)節(jié)水型社會(huì)要鼓勵(lì)社會(huì)公眾以各種方式廣泛參與，使得相關(guān)利益者能夠充分參與政策的制定和實(shí)施過程。如成立用水戶協(xié)會(huì)，參與水權(quán)、水量的分配、管理、監(jiān)督和水價(jià)的制定。用水戶協(xié)會(huì)要實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，充分調(diào)動(dòng)廣大用水戶參與水資源管理的積極性。

未來15年，將是我國節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。我們總的考慮是：到2010年，水資源利用效率和效益明顯提高，萬元GDP用水量年均降低6%以上；全國農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)從0.45提高到0.5，全國農(nóng)業(yè)灌溉用水基本實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)；工業(yè)萬元增加值用水量從173立方米降到120立方米以下；服務(wù)業(yè)用水效率接近同期國際先進(jìn)水平。

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的主要任務(wù)：主要是建立三大體系。建立以用水權(quán)管理為核心的水資源管理制度體系；建立與區(qū)域水資源承載能力相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系；建立與水資源優(yōu)化配置相適應(yīng)的節(jié)水工程和技術(shù)體系。

黨中央、國務(wù)院高度重視節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，作出了一系列重大部署。各地進(jìn)行了積極探索，取得了初步成效。但是應(yīng)該看到，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)，需要全社會(huì)付出長(zhǎng)期的努力。

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)涉及到不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同產(chǎn)業(yè)、不同用戶，涉及到人口資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，涉及到千家萬戶的根本利益，需要政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，需要各部門的密切協(xié)作，需要全社會(huì)的共同行動(dòng)。

第一，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)需要在政府主導(dǎo)下推進(jìn)，政府的作用至關(guān)重要。關(guān)鍵是政府的認(rèn)識(shí)要到位，要把握好我們的國情，認(rèn)清經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，積極組織和領(lǐng)導(dǎo)好這樣一場(chǎng)變革。這是一個(gè)有為政府對(duì)歷史負(fù)責(zé)任的態(tài)度。

同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的今天，一定要明確，政府應(yīng)是生態(tài)的代言人、環(huán)境的代言人，要努力實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。

政府的主導(dǎo)作用主要表現(xiàn)在：建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的政策支持和資金支持；根據(jù)水資源承載能力，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，分配初始用水權(quán)；制定科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制和公平的水市場(chǎng)交易規(guī)則，監(jiān)督水權(quán)交易；保障公民，特別是弱勢(shì)群體基本生活用水的權(quán)利和用水安全；保障生態(tài)用水和環(huán)境用水等等。

第二，社會(huì)公眾要發(fā)揮主力軍作用。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)與我們每個(gè)人都息息相關(guān)，需要社會(huì)公眾的廣泛參與。一要進(jìn)一步提高公眾對(duì)我國水情的認(rèn)識(shí)，深刻認(rèn)識(shí)到我國水資源短缺的嚴(yán)峻形勢(shì)，增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)。二要積極參與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的規(guī)劃、政策制定，主動(dòng)配合實(shí)施，創(chuàng)建節(jié)水型城市、節(jié)水型社區(qū)、節(jié)水型企業(yè)，特別是政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位等集團(tuán)消費(fèi)，應(yīng)優(yōu)先采購和推廣節(jié)水型產(chǎn)品，并努力倡導(dǎo)節(jié)水行動(dòng)。三要倡導(dǎo)文明的生產(chǎn)和消費(fèi)方式，強(qiáng)化自我約束和社會(huì)約束。每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)形成良好的用水習(xí)慣，同時(shí)要對(duì)浪費(fèi)水、污染水的不良行為進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。形成“浪費(fèi)水可恥、節(jié)約水光榮”的社會(huì)風(fēng)尚，建設(shè)與節(jié)水型社會(huì)相符合的節(jié)水文化。

國家水利部部長(zhǎng)汪恕誠。江蘇溧陽人，研究生學(xué)歷，高級(jí)工程師。

１９６８年４月參加工作，１９６５年４月加入中國共產(chǎn)黨。

1９５９年后在清華大學(xué)水利工程系水工專業(yè)學(xué)習(xí)。

１９６８年清華大學(xué)水利系研究生畢業(yè)。后在水利電力部第六工程局一工區(qū)工作。１９７８年后任中共水利電力部第六工程局一工區(qū)委員會(huì)副書記。

１９８０年后任電力工業(yè)部第六工程局一工區(qū)副主任、中共電力工業(yè)部第六工程局一工區(qū)委員會(huì)副書記。

１９８２年后任中共電力工業(yè)部第六水電工程局委員會(huì)副書記。

１９８４年后任中共水利電力部水利水電建設(shè)總公司委員會(huì)副書記。

１９８６年后任水利電力部水利水電建設(shè)總公司副總經(jīng)理、中共水利電力部水利水電建設(shè)總公司黨組成員，水利電力部水利水電建設(shè)局副局長(zhǎng)、中共水利電力部水利水電建設(shè)局黨組成員。１９８７年后任水利電力部水利水電建設(shè)局局長(zhǎng)、中共水利電力部水利水電建設(shè)局黨組書記。１９８８年后任能源部水電開發(fā)司司長(zhǎng)。

１９９３年４月至１９９８年３月任電力工業(yè)部副部長(zhǎng)、中共電力工業(yè)部黨組成員。１９９５年任國家防汛抗旱總指揮部成員。

１９９７年１月國務(wù)院任命為國家電力總公司副總經(jīng)理，中共國家電力公司黨組成員，１９９８年后任國家電力公司副總經(jīng)理，中共國家電力公司黨組成員。

１９９８年１１月任水利部部長(zhǎng)。

１９９９年４月兼任國家防汛抗旱總指揮部副總指揮。

２００３年３月連任水利部部長(zhǎng)。是中共十六屆中央委員。