規(guī)劃環(huán)評(píng)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是下一步工作重點(diǎn)

必須完成從項(xiàng)目環(huán)評(píng)向規(guī)劃環(huán)評(píng)的轉(zhuǎn)變

一個(gè)完整的決策鏈應(yīng)該是戰(zhàn)略—政策—規(guī)劃—計(jì)劃—項(xiàng)目。從理論上講，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)應(yīng)先行，政策或者區(qū)域與行業(yè)的規(guī)劃環(huán)評(píng)次之，而建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)則再次之。但由于我國(guó)環(huán)評(píng)法中只規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評(píng)，因此現(xiàn)階段只能將規(guī)劃環(huán)評(píng)作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)與綜合決策的落腳點(diǎn)。但是在完成規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的基礎(chǔ)上，必須進(jìn)一步完成從規(guī)劃環(huán)評(píng)向戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的轉(zhuǎn)變。

“規(guī)劃環(huán)評(píng)”和“項(xiàng)目環(huán)評(píng)”一樣，早在2003年9月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中就已確定，即對(duì)土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃和十類專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。雖然過(guò)去的“項(xiàng)目環(huán)評(píng)”已經(jīng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，但項(xiàng)目環(huán)評(píng)不能有效地從源頭上防范環(huán)境污染和生態(tài)破壞。在項(xiàng)目環(huán)評(píng)中，即使每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響能夠做到達(dá)標(biāo)排放，但大環(huán)境中的污染總量仍是遞增的。因此如果只是停留于初級(jí)的項(xiàng)目環(huán)評(píng)上，那么，這些“達(dá)標(biāo)的”、“微小的”影響疊加起來(lái)仍會(huì)突破環(huán)境容量，影響到整體的環(huán)境質(zhì)量。

“規(guī)劃環(huán)評(píng)”就是在政策法規(guī)制定之后，項(xiàng)目實(shí)施之前，對(duì)有關(guān)規(guī)劃的資源環(huán)境的可承載能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。其中一個(gè)重要內(nèi)容是分析規(guī)劃中對(duì)環(huán)境資源的需求，根據(jù)環(huán)境資源對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的實(shí)際支撐能力提出相應(yīng)措施。因此，通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)，能夠有效設(shè)定整個(gè)區(qū)域的環(huán)境容量，限定區(qū)域內(nèi)的排污總量。由于建設(shè)項(xiàng)目只處于整個(gè)決策鏈的末端，無(wú)法從源頭上保護(hù)環(huán)境，不能指導(dǎo)政策或規(guī)劃的發(fā)展方向，也不能解決開發(fā)建設(shè)活動(dòng)中產(chǎn)生的宏觀影響、間接影響、二次影響和累積影響。”我們認(rèn)為，相比項(xiàng)目環(huán)評(píng)，規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)現(xiàn)了從微觀到宏觀，從尾部到源頭，從枝節(jié)到主干，從操作到?jīng)Q策的轉(zhuǎn)變和飛躍，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的根本性改革。

從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，缺乏系統(tǒng)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)理論和技術(shù)方法，部門間的合作機(jī)制沒(méi)有建立，國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)隊(duì)伍比較薄弱等因素都還阻礙著環(huán)評(píng)規(guī)劃的實(shí)施與運(yùn)作。作為一個(gè)系統(tǒng)工程，規(guī)劃環(huán)評(píng)還需要多部門共同快速的推進(jìn)。

在今后的發(fā)展中，國(guó)家環(huán)保總局將依法在土地開發(fā)，流域、區(qū)域和海域三個(gè)不同區(qū)域以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源、城市建設(shè)、交通和林業(yè)等十類專項(xiàng)規(guī)劃中大力開展不同層次的規(guī)劃環(huán)評(píng)。

可持續(xù)發(fā)展呼喚戰(zhàn)略環(huán)評(píng)

18世紀(jì)開始的那場(chǎng)工業(yè)革命改變了世界。因那場(chǎng)革命而產(chǎn)生的工業(yè)化道路卻在20世紀(jì)走到了盡頭。2002年世界首腦會(huì)議終于達(dá)成共識(shí)：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境必須相互協(xié)調(diào)才能可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)已將可持續(xù)發(fā)展確定為基本戰(zhàn)略。中央近年提出的樹立科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)等一系列新理念，正是以可持續(xù)發(fā)展為核心。

美國(guó)的萊思特.布朗先生說(shuō)：“由于中國(guó)如此龐大的人口，人類至今為止走過(guò)的所有發(fā)展道路對(duì)中國(guó)都不能適用。要不了多久，中國(guó)非得開拓一條全新的航道不可。這個(gè)發(fā)明了造紙術(shù)與火藥的民族，現(xiàn)在面臨一個(gè)跨越西方發(fā)展模式的機(jī)會(huì)，向世界展示怎樣創(chuàng)造一個(gè)環(huán)境上可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)。中國(guó)若成功了，就能為全世界樹立一個(gè)光輝的楷模，為人仰慕效法；中國(guó)若失敗了，所有的人都將為此付出代價(jià)。”因此，能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展從理念到行動(dòng)的轉(zhuǎn)變，決定著中華民族偉大復(fù)興事業(yè)的成敗。沒(méi)有一個(gè)中國(guó)人希望失敗。上世紀(jì)60年代，西方社會(huì)主流認(rèn)識(shí)也是將單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等同于社會(huì)發(fā)展，導(dǎo)致環(huán)境危機(jī)在80年代全面爆發(fā)。既制約了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也影響了人體健康、社會(huì)公平、政治穩(wěn)定與文明延續(xù)。為此，西方的環(huán)保思想便從“末端治理”、“生產(chǎn)過(guò)程控制”過(guò)渡到第三階段，即“源頭防治”。這一痛苦的認(rèn)識(shí)過(guò)程，是發(fā)展觀升華的過(guò)程，是可持續(xù)發(fā)展理念產(chǎn)生的過(guò)程，是解決環(huán)境問(wèn)題整體戰(zhàn)略提出的過(guò)程。所謂戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，即是“從源頭和過(guò)程控制”戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，即是對(duì)政策、法規(guī)、規(guī)劃、計(jì)劃中的資源環(huán)境承載能力，進(jìn)行深入的分析預(yù)測(cè)和科學(xué)評(píng)價(jià)，即是采取預(yù)防措施或者其他補(bǔ)救措施，從源頭上控制環(huán)境污染。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度產(chǎn)生于美國(guó)1969年的《國(guó)家環(huán)境政策法》。該法案提出“在對(duì)人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的每一項(xiàng)建議或立法建議報(bào)告和其他重大聯(lián)邦行動(dòng)中，均應(yīng)由負(fù)責(zé)官員提供關(guān)于該行動(dòng)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響說(shuō)明”。70年代中期，歐美其他國(guó)家開始將環(huán)境影響評(píng)價(jià)的應(yīng)用擴(kuò)展到戰(zhàn)略層次。80年代末，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)開始被全世界廣泛接受，作用于戰(zhàn)略實(shí)施全過(guò)程（政策-計(jì)劃－規(guī)劃－項(xiàng)目），新的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系逐漸形成。如今，美國(guó)政府已經(jīng)編制了好幾百部“戰(zhàn)略環(huán)境影響報(bào)告”。加拿大《關(guān)于政策和計(jì)劃建議的環(huán)境評(píng)價(jià)程序》規(guī)定所有聯(lián)邦政策和計(jì)劃，都必須經(jīng)過(guò)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。英國(guó)、荷蘭、丹麥、瑞典等許多國(guó)家也都建立了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)系統(tǒng)。1993年，歐盟發(fā)布文件規(guī)定，今后凡有可能造成顯著環(huán)境影響的開發(fā)活動(dòng)或新的立法議案必須經(jīng)過(guò)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。在亞洲，韓國(guó)環(huán)評(píng)法要求國(guó)家及地方政府在制定實(shí)施各種政策與計(jì)劃時(shí)必須進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。日本出臺(tái)了一整套“計(jì)劃環(huán)境評(píng)價(jià)體系”，專門用于區(qū)域開發(fā)計(jì)劃中的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。以上國(guó)家的實(shí)踐表明，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略從宏觀、抽象概念落實(shí)到實(shí)際、具體方案的橋梁，是環(huán)境與發(fā)展綜合決策的制度化保障。

我國(guó)在上世紀(jì)60年代正處于十年“文革”，認(rèn)為當(dāng)時(shí)西方發(fā)生的環(huán)境公害，正是“資本主義制度的不治之癥，即生產(chǎn)資料的私人占有和生產(chǎn)的社會(huì)化在自然資源方面存在著不可調(diào)和矛盾的必然產(chǎn)物”，社會(huì)主義由于消滅了私有制，是有計(jì)劃按比例地發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，所以不可能導(dǎo)致環(huán)境公害的發(fā)生。但實(shí)際上，我們也一直在模仿著蘇聯(lián)與歐美傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展的模式，如今，模仿這一高耗能高污染模式所帶來(lái)的惡果，正在中國(guó)重現(xiàn)。中國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和環(huán)境資源嚴(yán)重不足的矛盾，面臨著傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式對(duì)人類生存環(huán)境已構(gòu)成重大威脅。以往的教訓(xùn)證明，如果決策部門在提出政策和規(guī)劃時(shí)能更多考慮環(huán)境影響，并積極采取應(yīng)對(duì)措施，不僅可以防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，也可大大減少經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)矛盾，如果不從各種開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的源頭去預(yù)防環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生，我們將永遠(yuǎn)陷于防不勝防、治不勝治的惡性循環(huán)，并將在未來(lái)付出更大的政治成本與經(jīng)濟(jì)代價(jià)。

缺少環(huán)境考慮的規(guī)劃與決策必帶來(lái)深刻的教訓(xùn)。由于我國(guó)在過(guò)去制定重大經(jīng)濟(jì)政策時(shí)很少考慮可能將產(chǎn)生的環(huán)境后果，以致于在執(zhí)行的過(guò)程中引發(fā)了大面積的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，至今遺患無(wú)窮。例如現(xiàn)有的大都市由于在規(guī)劃中沒(méi)有充分考慮環(huán)線路網(wǎng)帶給城市交通、市民居住、環(huán)境安全的負(fù)面影響，如今已造成了大都市交通長(zhǎng)期擁堵不堪，城市布局像“攤大餅”一樣地?zé)o限擴(kuò)張，加劇了城區(qū)內(nèi)空氣污染和熱島效應(yīng)。再如中西部省區(qū)在做能源、電力、重化工基地建設(shè)規(guī)劃時(shí)，由于沒(méi)有考慮到發(fā)展這些重污染行業(yè)必會(huì)與脆弱的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生尖銳矛盾，尤其是區(qū)域內(nèi)有限的淡水資源根本無(wú)法支撐如此規(guī)模的開發(fā)活動(dòng)，現(xiàn)已造成了幾代人都難以恢復(fù)的生態(tài)問(wèn)題?？傊?，我們當(dāng)年大大小小的規(guī)劃和政策由于沒(méi)有充分考慮到環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展，致使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍是拼資源拼環(huán)境的粗放型增長(zhǎng)。中國(guó)已成為煤炭、鋼鐵、銅的世界第一消費(fèi)大國(guó)，第二大石油和電力消費(fèi)國(guó)。能源、原材料產(chǎn)量的增幅已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期GDP增幅。中國(guó)原油消耗量占世界消耗量的7.4％、原煤占31％、鐵礦石占30％、氧化鋁占25％，而創(chuàng)造的GDP僅是世界的4％。8個(gè)高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗平均比世界先進(jìn)水平高47％。全世界20個(gè)污染最重的城市，中國(guó)占一半。中國(guó)人口占世界21％，但人均石油占有量?jī)H是世界1.8％，天然氣是0.7％，鐵礦石是9％，銅礦是5％，鋁土礦是2％，因此，我們已經(jīng)不可能靠國(guó)內(nèi)資源來(lái)支撐今后的發(fā)展。到2010年，我國(guó)的石油對(duì)外依存度將達(dá)到60％，鐵礦石是57％，銅是70％，鋁是80％。面對(duì)如此巨大壓力，中國(guó)的資源環(huán)境無(wú)法承載，世界的資源恐怕也難以支撐。

解鈴還須系鈴人。要從決策入手，從宏觀角度出發(fā)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的資源與環(huán)境承載能力，制定出適合我國(guó)長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展的各項(xiàng)政策。我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，在于樹立可持續(xù)發(fā)展理念，在于制訂可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，而凡可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必然包括戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

從制度體系上看，我們?cè)瓉?lái)只注重對(duì)建設(shè)項(xiàng)目開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但建設(shè)項(xiàng)目只處于整個(gè)決策鏈（戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目）的末端，所以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)也只能補(bǔ)救小范圍的環(huán)境損害，無(wú)法從源頭上保護(hù)環(huán)境，也不能指導(dǎo)政策或規(guī)劃的發(fā)展方向，更不能解決開發(fā)建設(shè)活動(dòng)中產(chǎn)生的宏觀影響、間接影響、二次影響、累積影響。2003年9月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中確定了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的地位。該法明確要求對(duì)土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃和10類專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這是對(duì)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重大完善。

歷史的教訓(xùn)不能重復(fù)，已傷痕累累的生態(tài)環(huán)境再也經(jīng)不起破壞與摧殘。為了真正落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，為了真正構(gòu)建和諧社會(huì)，為了真正貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)必須得到重視，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的理論與技術(shù)必須加以研究，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的制度必須付諸實(shí)踐。

規(guī)劃環(huán)評(píng)是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的切入點(diǎn)

什么是規(guī)劃環(huán)評(píng)？規(guī)劃環(huán)評(píng)是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的重要組成部分。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)分為法規(guī)、政策、規(guī)劃環(huán)評(píng)，由于我國(guó)環(huán)評(píng)法中只規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評(píng)，因此只能將規(guī)劃環(huán)評(píng)作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)與綜合決策的落腳點(diǎn)，推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)就是推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。規(guī)劃環(huán)評(píng)評(píng)價(jià)的對(duì)象是在政策法規(guī)制定之后，項(xiàng)目實(shí)施之前，對(duì)有關(guān)規(guī)劃的資源環(huán)境可承載能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。相比項(xiàng)目環(huán)評(píng)，規(guī)劃環(huán)評(píng)真正開始實(shí)現(xiàn)了從微觀到宏觀，從尾部到源頭，從枝節(jié)到主干，從操作到?jīng)Q策的轉(zhuǎn)變和飛躍，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一次根本性改革。有了規(guī)劃環(huán)評(píng)這項(xiàng)法律制度，就可以把環(huán)境因素納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的綜合決策之中，就可以按照環(huán)境資源的承載能力和容量要求，對(duì)區(qū)域、流域、海域的重大開發(fā)活動(dòng)、生產(chǎn)力布局、資源配置，提出更加科學(xué)合理的建議，以保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序向前發(fā)展。

中國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)定：環(huán)境包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)對(duì)象當(dāng)然也就不再是狹義的水、氣、聲、渣，而是包括自然界和社會(huì)經(jīng)濟(jì)更為廣義的大環(huán)境。戰(zhàn)略制定運(yùn)作的過(guò)程本身就是對(duì)人們經(jīng)濟(jì)行為（生產(chǎn)與消費(fèi)）的調(diào)整，就是對(duì)社會(huì)資源的再分配。既然所制定的一系列戰(zhàn)略所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)行為會(huì)對(duì)環(huán)境造成影響，那么戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)就是對(duì)這種影響作出科學(xué)的評(píng)價(jià)。從理論上講，政策戰(zhàn)略環(huán)評(píng)應(yīng)先行之，區(qū)域與行業(yè)的規(guī)劃環(huán)評(píng)次之，而建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)則再次之。因?yàn)檎邞?zhàn)略環(huán)評(píng)是真正意義上以主動(dòng)積極的態(tài)度，對(duì)人類大規(guī)模開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行預(yù)先評(píng)價(jià)，為領(lǐng)導(dǎo)層決策提供更具前瞻性和科學(xué)性的依據(jù)。但就中國(guó)現(xiàn)有國(guó)情而言，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的切入點(diǎn)只能在規(guī)劃環(huán)評(píng)。規(guī)劃環(huán)評(píng)已經(jīng)比建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)定位更高，范圍更廣。規(guī)劃環(huán)評(píng)的主要作用在于：

一是規(guī)劃環(huán)評(píng)注重分析規(guī)劃中對(duì)環(huán)境資源的需求。根據(jù)環(huán)境資源對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的實(shí)際支撐能力提出相應(yīng)措施。環(huán)境戰(zhàn)略資源有5個(gè)，即能源資源、淡水資源、耕地資源、礦產(chǎn)資源、生物資源。中國(guó)這5大資源沒(méi)一樣不缺。我國(guó)人均耕地資源大約是美國(guó)的1/10，加拿大的1/30；人均淡水資源是世界平均水平的1/4，京津塘地區(qū)更是世界平均水平的1/16。如此有限資源再遭受污染和破壞，那我們的可持續(xù)發(fā)展也就成了一句空話。因此必須通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)來(lái)綜合分析環(huán)境資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承載能力，設(shè)定開發(fā)強(qiáng)度的限制，提出切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)措施。

二是規(guī)劃環(huán)評(píng)最提倡開發(fā)活動(dòng)全過(guò)程中的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念。傳統(tǒng)的生產(chǎn)力布局注重資源條件、市場(chǎng)條件、運(yùn)輸條件和勞動(dòng)力條件，而忽視生態(tài)與環(huán)境條件。通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)，就可以更全面更綠色地設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，縮短產(chǎn)業(yè)之間的鏈接縫隙，盡量使產(chǎn)業(yè)上下游結(jié)合起來(lái)，將上游產(chǎn)業(yè)的“廢物”變成下游產(chǎn)業(yè)的原料。“吃干榨盡”，使物質(zhì)最大限度地轉(zhuǎn)化為財(cái)富和價(jià)值。

三是規(guī)劃環(huán)評(píng)能保證規(guī)劃與環(huán)境政策、法規(guī)的協(xié)調(diào)性。長(zhǎng)期僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，導(dǎo)致條塊和部門分割，地方和部門關(guān)起門來(lái)閉門造車，使得各種規(guī)劃之間矛盾重疊。通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)能夠搭建一個(gè)平臺(tái)，即是將社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)整體綜合性地考慮，強(qiáng)調(diào)各地和各部門發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、公平性和均衡性，從而減少不同部門和地區(qū)間在資源環(huán)境方面的矛盾和沖突，打破行業(yè)壟斷和行政區(qū)劃，對(duì)資源總量與環(huán)境容量進(jìn)行優(yōu)化配置，使資源分布和生態(tài)功能區(qū)域的劃分更加科學(xué)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

四是規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)考慮規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的環(huán)境累積影響。在項(xiàng)目環(huán)評(píng)中，即使每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響能夠做到達(dá)標(biāo)排放，但大環(huán)境中的污染總量仍是遞增的，這些“達(dá)標(biāo)的”、“微小的”影響疊加起來(lái)就會(huì)突破環(huán)境容量，影響到整體的環(huán)境質(zhì)量。比如，北京市所有的汽車都有環(huán)境綠色標(biāo)識(shí)，但由于汽車總量在增加，北京城市道路上的大氣污染仍呈上升趨勢(shì)，局部路段存在著光化學(xué)污染威脅。通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)，能夠設(shè)定整個(gè)區(qū)域的環(huán)境容量，能夠限定區(qū)域內(nèi)的排污總量，能夠?qū)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)?？刂圃谏鷳B(tài)環(huán)境容量許可的范圍內(nèi)。

五是規(guī)劃環(huán)評(píng)可以提升社會(huì)評(píng)價(jià)的高度。許多規(guī)劃的實(shí)施，由于資源的枯竭與環(huán)境的破壞，可能會(huì)帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題，而這些社會(huì)問(wèn)題解決不當(dāng)又會(huì)導(dǎo)致新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。例如庫(kù)區(qū)移民，如果單純的就地后靠，單純的發(fā)展農(nóng)業(yè)，無(wú)疑會(huì)加重水土流失。因環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的社會(huì)影響，必須在規(guī)劃環(huán)評(píng)中能得到充分關(guān)注并提出相應(yīng)預(yù)防措施。

六是規(guī)劃環(huán)評(píng)能綜合考慮間接連帶性的環(huán)境影響。如我國(guó)的電力緊張，對(duì)電力發(fā)展規(guī)劃的環(huán)評(píng)中就必須綜合考慮到火電、水電和核電的環(huán)境影響，同時(shí)，還要考慮到在采掘、運(yùn)輸環(huán)節(jié)的環(huán)境影響。再如全國(guó)高速公路網(wǎng)規(guī)劃了8.5萬(wàn)公里的國(guó)道線，路修好了以后，必然會(huì)刺激汽車制造和石油開發(fā)，也必然會(huì)帶來(lái)更多的資源環(huán)境問(wèn)題。這些間接的環(huán)境影響可以通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)預(yù)先提出綜合性建議。

七是規(guī)劃環(huán)評(píng)肯定能促進(jìn)政務(wù)公開和公眾參與。規(guī)劃環(huán)評(píng)比項(xiàng)目環(huán)評(píng)更能為公眾提供范圍更廣、層次更高的平臺(tái)，使公眾能及早地對(duì)關(guān)涉他們切身利益的發(fā)展規(guī)劃享有知情權(quán)與發(fā)言權(quán)。規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、公眾的環(huán)境權(quán)益具有非常積極的意義，可以有效推進(jìn)政府決策的民主化與科學(xué)化。

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)必須進(jìn)入宏觀經(jīng)濟(jì)決策程序

促進(jìn)政府決策科學(xué)化與民主化，一直是我國(guó)行政和政治體制改革的重要內(nèi)容。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)以全面協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)，有利于打破部門界限與地區(qū)界限，解決條塊分割和部門分割，避免盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)，變過(guò)度開發(fā)為適度開發(fā)，變無(wú)序開發(fā)為有序開發(fā)，變短期開發(fā)為持久開發(fā)。也有利于促使各部門將相關(guān)政策整合起來(lái)，創(chuàng)建更加科學(xué)民主的決策機(jī)制。

實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)當(dāng)然不僅僅是環(huán)保部門，而是所有決策部門共同的責(zé)任。規(guī)劃環(huán)評(píng)能否被大力推廣和開展，必須得到相關(guān)部門的認(rèn)同與支持。從美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)看，該法一出臺(tái)，便經(jīng)歷了“遭遇堅(jiān)決抵觸”、“部分程度的接受”、“全面積極的參與”三個(gè)階段，現(xiàn)如今美國(guó)所有的政府部門都已對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)積極支持。他們都認(rèn)識(shí)到可以通過(guò)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)來(lái)完善本部門的政策規(guī)劃，既符合本部門利益，也符合國(guó)家整體利益。

規(guī)劃環(huán)評(píng)作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的重要組成部分，在中國(guó)已實(shí)施近兩年，成績(jī)顯著?？梢哉f(shuō)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)人與自然和諧的重要措施之一，已經(jīng)開始逐步進(jìn)入到國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)決策程序。一些地區(qū)為開展規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開展進(jìn)行了有益的實(shí)踐。上海市與河北省就對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)發(fā)布了政府令和文件，推動(dòng)了轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃環(huán)評(píng)，為我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)的開展積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)規(guī)劃種類繁多。從時(shí)間和性質(zhì)上可粗分為：20年的遠(yuǎn)景規(guī)劃，5年到10年間的長(zhǎng)期規(guī)劃，5年內(nèi)的短期規(guī)劃。我們要搞戰(zhàn)略環(huán)評(píng)或規(guī)劃環(huán)評(píng)，最注重的是5年短期規(guī)劃和10年長(zhǎng)期規(guī)劃。在今后的發(fā)展中，我國(guó)將依法在土地開發(fā)、流域、區(qū)域和海域三個(gè)不同區(qū)域以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源、城市建設(shè)、交通和林業(yè)等10個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃中大力開展不同層次的規(guī)劃環(huán)評(píng)。

開展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的難度也不小。缺乏系統(tǒng)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)理論和技術(shù)方法，部門間的合作機(jī)制沒(méi)有建立，國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)隊(duì)伍比較薄弱等等。但為了使我國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)盡快與國(guó)際接軌，從而為國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展提供政策與規(guī)劃上的保障，我們必須以最快的速度推進(jìn)這項(xiàng)工作。

我們知道，雖然規(guī)劃環(huán)評(píng)可以解決許多項(xiàng)目環(huán)評(píng)所無(wú)法解決的環(huán)境問(wèn)題，但規(guī)劃環(huán)評(píng)的層次仍不夠，許多更大的環(huán)境問(wèn)題，需要在更高層次即大政策層面予以解決。因此，我們還將盡快開展相應(yīng)的立法準(zhǔn)備和政策試點(diǎn)，爭(zhēng)取早日將政策環(huán)評(píng)納入法規(guī)程序。

“前事不忘，后事之師”，人類幾千年的發(fā)展，用血的代價(jià)換來(lái)了這樣的共識(shí)：可持續(xù)發(fā)展是人類未來(lái)發(fā)展的共同方向。發(fā)展必須要有戰(zhàn)略，發(fā)展戰(zhàn)略必須能夠可持續(xù)，衡量發(fā)展戰(zhàn)略是否可持續(xù)，戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)就是標(biāo)尺之一。因此說(shuō)，中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)需要一個(gè)個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略通過(guò)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)來(lái)落實(shí)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾要靠戰(zhàn)略環(huán)評(píng)來(lái)緩解。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)需要決策層的重視與支持，需要各部門間的協(xié)作與交流，需要公眾的參與與監(jiān)督。這是一個(gè)新生而艱巨的事業(yè)，期待每個(gè)人為之加瓦添磚。

潘岳，男，1960年4月出生，漢族，江蘇人，歷史學(xué)博士，副研究員。1976年--1982年，在解放軍第三十八集團(tuán)軍、鐵道兵第十三師服役；1982年--1986年，任經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)資料員、中國(guó)環(huán)境報(bào)記者組組長(zhǎng)；1986年--1988年，任國(guó)家空中交通管制局研究室副主任兼機(jī)關(guān)團(tuán)委書記；1988年2月--1988年12月，任北京房山區(qū)委外聯(lián)處處長(zhǎng)兼外經(jīng)委副主任；1989年12月-1993年2月，任中國(guó)青年報(bào)副總編輯；1993年2月--1994年5月，任團(tuán)中央中國(guó)青年研究中心主任；1994年5月--1998年3月，任國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局副局長(zhǎng)；1998年3月--2000年1月，任國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局副局長(zhǎng)；2000年1月--2003年3月，任國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室副主任；2003年3月至今，任國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局副局長(zhǎng)，黨組成員。