“溫和”新電改

3月15日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》內(nèi)部下發(fā)，隨即被廣泛公開傳播。

這份新電改方案的主要精神為“三放開、三強(qiáng)化、一獨(dú)立”，即放開新增配售電市場，放開輸配以外的經(jīng)營性電價，放開公益性調(diào)節(jié)性以外的發(fā)電計(jì)劃；進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化和提升電力安全高效運(yùn)行和可靠性供應(yīng)水平；交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立。

在外界看來，與2002年開始的上一輪改革相比，新電改方案改革力度并未增強(qiáng)，尤其是從爭議較大的“拆分電網(wǎng)”“輸配分開”轉(zhuǎn)到了“放開兩頭，監(jiān)管中間”的方向上，因此被稱為“溫和版”電改。

輸配電成本之困

電改的一個核心問題是輸電成本難以厘清。

按照電力行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈劃分，電力系統(tǒng)由發(fā)電、輸電、配電、售電四部分組成，由此形成上網(wǎng)電價、輸配電價、銷售電價。作為上一輪電改的最大受益方—電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式主要以上網(wǎng)電價批發(fā)購進(jìn)電力，以銷售電價賣出，賺取差價，而作為中間環(huán)節(jié)的電力輸配有成本沒定價，屬于電網(wǎng)內(nèi)部的流程。

由于新電改方案提出，輸配電價要逐步過渡到按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，分電壓等級核定，電力用戶按照其所購電能使用線路電壓等級對應(yīng)的輸配電價和結(jié)算電價支付費(fèi)用。這也讓輸配電價管理成為電網(wǎng)是否能健康有序發(fā)展，電價改革是否能深入推進(jìn)，電力資源能否優(yōu)化配置的關(guān)鍵所在。

輸配電成本透明化是打破電網(wǎng)買賣電力“賺差價”盈利模式的第一步，也是關(guān)鍵一步。但輸配電成本始終缺乏財務(wù)獨(dú)立核算的支撐，電網(wǎng)有效資產(chǎn)核定起來也相對困難。尤其是存量資產(chǎn)歷史形成因素比較復(fù)雜，再加之普遍服務(wù)形成的交叉補(bǔ)貼的“遮擋”，成本算不清，購銷差價或成為看不清的“黑洞”。

從某種程度上來說，核定輸配電價能否真正落地，決定了本輪電力體制改革成敗。政府需要確立一套合理的輸配電價標(biāo)準(zhǔn)核定體系，未來售電側(cè)放開也才可以順利推進(jìn)。問題在于，新電改方案能否得到電網(wǎng)的高效執(zhí)行？畢竟，僅靠固定的核定輸配電價獲利，將極大影響電網(wǎng)企業(yè)的收益。

2002年開始的上一輪改革，提出政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)的電改方向。但此后十幾年，除了廠網(wǎng)分開、主輔分離得以實(shí)施，各種電力改革的動作和口號層出不窮，包括競價上網(wǎng)、大用戶直購電試點(diǎn)等等，但最終都因?yàn)榉N種原因未能很好地落實(shí)。

中國能源經(jīng)濟(jì)研究院研究員陳哲對此曾公開表示，當(dāng)前電改最大的阻力或來自于國家電網(wǎng)，如果把國家電網(wǎng)拆分為幾個公司，形成相應(yīng)的競爭機(jī)制；或者直接劃歸為社會公共服務(wù)事業(yè)，取消其企業(yè)屬性，電價、新能源發(fā)電上網(wǎng)等問題或?qū)⒂卸狻?/p>

調(diào)度不獨(dú)立隱患

電網(wǎng)調(diào)度權(quán)力改革也是爭論焦點(diǎn)之一。

電網(wǎng)調(diào)度屬電力系統(tǒng)中的公共事務(wù)，具有強(qiáng)制性，發(fā)電企業(yè)必須無條件服從調(diào)度。但在2002年電改之后，電力調(diào)度機(jī)構(gòu)淪為電網(wǎng)企業(yè)的內(nèi)設(shè)部門。

2014年，中央高層曾指出，目前的電力體制“調(diào)度和輸配電合二為一，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員，是政企不分的典型體現(xiàn)”。也就是說，中央層面已經(jīng)看到了電力改革的關(guān)鍵所在。

然而，新電改方案中沒有“調(diào)度獨(dú)立”的內(nèi)容。這意味著，即使電網(wǎng)回歸到“高速公路”的屬性，電網(wǎng)企業(yè)依然手握調(diào)度大權(quán)。

設(shè)想，新電改方案形成“多買多賣”格局后，發(fā)電、售電投資主體多元化，廠廠之間、中央與地方企業(yè)之間、國有與民營企業(yè)之間，存在多種經(jīng)濟(jì)利益搏弈，但由于調(diào)度權(quán)利繼續(xù)在電網(wǎng)企業(yè)保留，電網(wǎng)企業(yè)在電力調(diào)度方面擁有絕對話語權(quán)，必然考慮電網(wǎng)企業(yè)利益最大化。調(diào)度又密切關(guān)系電網(wǎng)運(yùn)行安全，在技術(shù)上，上下游電力企業(yè)只能服從。

這或?qū)⒁l(fā)新一輪對電網(wǎng)調(diào)度是否公平合理的矛盾和爭論。尤其是對許多發(fā)電、售電企業(yè)來說，他們感覺“如鯁在喉”。因?yàn)?，即使能上下游直接交易，自主簽訂合同，還需要把交易單交到電網(wǎng)企業(yè)手中，聽其“調(diào)令”。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，如果調(diào)度不獨(dú)立，政企依然不分，先行啟動的售電市場化、交易獨(dú)立，都將面臨重重困難。