張國寶：中國電力體制改革的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

近年中國迅速崛起為世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費(fèi)國。上層建筑必須和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，在長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的能源管理體制需要不斷深化改革，逐步改革阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的制度因素，以適應(yīng)發(fā)展了的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的需要。

改革開放以來不斷深化的能源管理體制對促進(jìn)能源生產(chǎn)力的發(fā)展起了重要作用。其中電力和鐵路、民航、通訊曾被稱為四個壟斷性行業(yè)，它由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的電力部演變成政企不分、廠網(wǎng)不分的國家電力總公司。2002年起實(shí)施了對電力體制進(jìn)一步的市場化改革，主要內(nèi)容是進(jìn)行了政企分開、廠網(wǎng)分開和主輔分開。電力體制改革涉及面廣，爭論也多。對于歷經(jīng)爭論、幾易其稿的電力改革最后形成“共識”是一個漫長而艱難的過程。

作為這一改革的參與者，回顧總結(jié)改革方案的形成過程，對能源領(lǐng)域的其他改革，乃至對其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革有借鑒意義。任何一個改革都不是理想化的，都需隨著歷史的變遷不斷進(jìn)行調(diào)整、完善，改革是不斷深化的過程。2002年進(jìn)行電力體制改革以來的十年間，中國電力工業(yè)飛速發(fā)展，裝機(jī)容量從2001年的3.386億千瓦增加到2012年的11.44億千瓦，趕上了美國，成為世界上電力裝機(jī)容量最大的國家。電網(wǎng)從六大區(qū)域電網(wǎng)基本互不相聯(lián)到形成包括西藏和海南島在內(nèi)的全國聯(lián)網(wǎng)。但毋庸諱言，對電力體制改革是否成功仍爭議不斷。也有人認(rèn)為電力體制改革停滯不前，甚至認(rèn)為不成功。在更廣泛的油氣、煤炭、新能源領(lǐng)域要求價格和審批制度的改革呼聲也很高。另一方面國際國內(nèi)的能源事務(wù)發(fā)生著重大變化，國際上也在研究中國的電力體制改革，借鑒中國電力體制改革的某些做法。針對社會上對電力體制改革的種種議論和看法，我在本文中也提出了評判一項(xiàng)改革和一項(xiàng)制度正確與否的標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)則，充分肯定自改革開放以來鄧小平同志提出的“摸

著石頭過河”的漸進(jìn)改革過程，兼顧推進(jìn)改革和考慮社會承受能力，在維護(hù)社會穩(wěn)定的前提下穩(wěn)步推進(jìn)改革的做法。

一、電力體制改革方案形成的過程

1.多家辦電引入競爭

20世紀(jì)90年代末，相對民航和電信改革，要求對電力體制進(jìn)行改革的呼聲很高。過去政府管理經(jīng)濟(jì)的架構(gòu)很大程度上受到蘇聯(lián)的影響，設(shè)置了很多專業(yè)性的工業(yè)部門。隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，眾多的專業(yè)部門被撤銷歸并成幾個綜合性的管理部門。

改革之后，許多專業(yè)性的部門沒有了，相對集中和精簡了。其中有一些專業(yè)部門變成了企業(yè)，這些企業(yè)既管了一些企業(yè)性的事情，但又繼承了原來部門政府管理的部分職能，電力也是這樣。過去的電力部演變成了國家電力公司，國家電力公司仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業(yè)管理職能。當(dāng)時有這樣一種說法，廟里有這么多的菩薩，只把菩薩請走了還會有其他的菩薩來，所以要先拆廟后搬菩薩。這一涉及幾十個部委的動作，涉及的機(jī)關(guān)干部起碼有好幾萬人，這么大的改革需要很大的魄力。

回顧來看，這是我國改革進(jìn)程中一個非常重大的步驟，也是一個阻力比較大的步驟。第二步是對一些已經(jīng)變成公司但又兼有行政管理職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步改革，首當(dāng)其沖的就是電力、民航和電信部門。如果讓這些部門自己改自己是很難的，需要一個綜合部門設(shè)計(jì)改革方案。這個任務(wù)落到了當(dāng)時國家發(fā)展計(jì)劃委員會頭上，體改辦以及被改革的幾個部門的同志參加了改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作。

電力體制改革比較有共識的首先是政企分開，把政府的職能從原來的國家電力公司剝離出來放到政府部門里去;第二個是改革的模式，大家比較統(tǒng)一的看法就是政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)輸配業(yè)務(wù)在改革之前均屬于國家電力公司，把原來屬于國家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來，不是壟斷，不由一家公司辦電，而是允許多家辦電，允許多種所有制辦電，引入競爭。多家辦電實(shí)際上是兩個步驟：一個步驟是把原來國家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來，組成了五家發(fā)電企業(yè)。五家可以相互競爭，根據(jù)企業(yè)的服務(wù)和其他方面的能力進(jìn)行競爭。另一個重大的步驟是原來國家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競爭，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來，包括外資以及中外合資、民營企業(yè)，也包括非電力部門的企業(yè)來辦電。例如香港華潤、臺灣的臺塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團(tuán)，民營的協(xié)鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國信、粵電等，都辦了一些電廠?，F(xiàn)在從事發(fā)電的企業(yè)近上百家，原屬于國家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例現(xiàn)在連一半都不到了，引入了多家辦電的競爭局面。

改革過程中比較難的是電網(wǎng)怎么辦?有人提出電網(wǎng)也可以引入競爭，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣把電網(wǎng)也變成幾個公司。曾經(jīng)有過設(shè)想，按照原有的六個電管局(東北、西北、華北、華中、華東、南方)變成六個電網(wǎng)公司。但是也有人提出，就算把電網(wǎng)變成六個電網(wǎng)公司，在任何一個電網(wǎng)公司的管轄范圍內(nèi)它還是一家。例如東北網(wǎng)，在東北地區(qū)內(nèi)，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競爭，所以在它的范圍內(nèi)還是自然壟斷，只是這個自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個區(qū)域而已，所以這個改法不行。也有人主張電網(wǎng)不能拆分，應(yīng)當(dāng)是全國“一張網(wǎng)”。

電力改革碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志對廠網(wǎng)分開，還要拆分電網(wǎng)覺得難以接受。新中國成立以來都是這樣的體制，并且發(fā)展成現(xiàn)在有相當(dāng)規(guī)模的電力工業(yè)，現(xiàn)在給拆了，心里不好受。但是社會輿論都認(rèn)為應(yīng)該要進(jìn)行政企分開和廠網(wǎng)分開，這已經(jīng)是大勢所趨。再進(jìn)一步把電網(wǎng)分開的意見阻力就大了。最后歸結(jié)起來電力體制的焦點(diǎn)是：到底全國是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”?高層也有不同看法。電力體制改革到了具體方案設(shè)計(jì)的階段，遇到了很大的難題。

國家電力公司是被改的對象，廠網(wǎng)分開直接關(guān)系到國家電力公司的拆分，不僅僅是發(fā)電企業(yè)分離出去，還有電網(wǎng)公司拆不拆的問題，這要比現(xiàn)在想象的復(fù)雜得多。為了形成改革共識，當(dāng)時組織人去國外考察，借鑒其他國家的電力管理體制經(jīng)驗(yàn)，舉辦了很多國內(nèi)外的研討會和座談會。電網(wǎng)能不能拆開，成了當(dāng)時電力體制改革方案能不能出臺的一個焦點(diǎn)問題。社會上也很關(guān)注，大家提出了各種建議，有主張分開的，也有主張不能分開的，各抒己見。

我們搞過很多大的研討會，也請了很多國外的咨詢機(jī)構(gòu)和能源機(jī)構(gòu)，比如高盛、美國劍橋能源研究所都來過，別的一些國家也介紹了他們電力管理的經(jīng)驗(yàn)。一些投行為了找商業(yè)機(jī)會也來出主意，想以后幫助這些企業(yè)上市，達(dá)到某種經(jīng)濟(jì)利益。其實(shí)全世界各國電力管理模式?jīng)]有哪個是完全一樣的，大家公認(rèn)是最好的，每個國家都能遵循的模式是沒有的，包括西方國家，也各不相同，當(dāng)時各種意見魚龍混雜。由于在這個問題上爭議很大，電力體制改革搞不下去。江澤民總書記也親自過問，電力體制改革為什么到現(xiàn)在還沒有改成?到底有什么阻力?分歧在哪里?他直接打電話給曾培炎同志。實(shí)際上，最后問題就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”上了。

為什么后來變成了國網(wǎng)和南網(wǎng)?由于當(dāng)時已有從天生橋向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實(shí)際上已經(jīng)開展了一系列西電東送工作，在此基礎(chǔ)上，已形成了云南、貴州、廣西、廣東聯(lián)網(wǎng)的雛形，其余的不再拆分。所以說后來形成的國網(wǎng)、南網(wǎng)是各種意見，包括高層領(lǐng)導(dǎo)意見協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)果，也是根據(jù)當(dāng)時中國電網(wǎng)的狀況作出的決定。曾培炎副總理在《西部大開發(fā)決策回顧》一書里面回憶說，電力體制改革的主要背景是二灘棄水，還有就是西電東送。2000年夏天中共中央政治局在北戴河召開會議。李長春同志當(dāng)時任中共廣東省委書記，提出廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，缺電問題已成為制約廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，要求在新的五年規(guī)劃中為廣東新增1000萬千瓦電力。討論中，到底是在廣東建1000萬千瓦，還是從貴州、云南向廣東送電1000萬千瓦，意見分歧較大。朱镕基總理極力主張廣東不用再建這么多電廠，要搞西電東送，由貴州、云南向廣東送電1000萬千瓦，也是對西部欠發(fā)達(dá)省份的支持。這個意見最后在中央政治局會議上達(dá)成了共識，包括江澤民總書記也同意按照朱镕基總理這個意見辦。按照這個意見，具體落實(shí)向廣東送電1000萬千瓦的方案。李鵬委員長在會上提出了一個建設(shè)性的意見，因?yàn)閾?dān)心短期內(nèi)向廣東送電1000萬千瓦有困難，即使在貴州或云南建水電站可能也來不及。李鵬委員長提出，把三峽的電建一路直流送往廣東。三峽的輸電方向是早定的，華東和華中是三峽電力的消納地，以前沒有考慮過把電送到廣東，這是這次會議上定的。那時候已經(jīng)開始進(jìn)行三峽輸電(三常線，三峽到常州)的招標(biāo)。我們把三峽到廣東這條三廣線加進(jìn)去，變成了兩條±500千伏直流輸電線路，打捆拿去和ABB統(tǒng)一招標(biāo)談判。這一意見很快被大家接受，這跟二灘初期有電送不出有些關(guān)系。二灘水電的建成正好是我國經(jīng)濟(jì)受亞洲金融危機(jī)影響的低谷時期，那個時候電力的需求并不是非常旺盛，二灘的電送不出去。那時每年都要開一次會，討論怎么把二灘的電消納掉，但是消納不掉，沒人要。到了豐水期的時候，計(jì)劃外發(fā)的電一度只有2—3分錢。如何讓二灘的電送出來，經(jīng)研究后來建了三萬線，從三峽到萬縣用500千伏交流聯(lián)起來，讓“川電出川”，想辦法把四川的電送到華中、華東。二灘這件事說明了我國電力需要在更大的范圍進(jìn)行配置。原來川渝和華中電網(wǎng)是不聯(lián)的，川渝是一個網(wǎng)，華中是一個網(wǎng)，由于建了三萬線，才把川渝電網(wǎng)和華中電網(wǎng)聯(lián)成了一個同步電網(wǎng)。三峽的電當(dāng)時同樣有這個問題，不像現(xiàn)在三峽電誰都覺得好，以前三峽電分給誰誰都不要。找重慶談，重慶說千萬不要分給我，我們重慶為三峽建設(shè)移民做了這么大的犧牲，你還要給我。

湖北說湖北水電這么豐富，我不要。當(dāng)時的分配是沿江都有份，包括河南、安徽、江西都屬于分電的地區(qū)。河南說我有這么多煤，以火電為主，三峽電就不要給我了。找江西、安徽，他們說我們是農(nóng)業(yè)省，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，也不要這么多電。只有江浙滬沒有說過這些話。因此三峽電往廣東送，在當(dāng)時情況下是非常正確的選擇，使三峽的電在更大的范圍內(nèi)消納。

方案還包括了離廣東很近的湖南鯉魚江電廠上馬擴(kuò)建兩臺30萬千瓦火電機(jī)組，直送廣東，一共湊足了1000萬千瓦，滿足了廣東的目標(biāo)，這就是西電東送的南線方案。西電東送方案發(fā)生在電力體制改革之前，從云南、貴州向廣東輸電的任務(wù)肯定是落到了云南、貴州、廣西、廣東電網(wǎng)的頭上。當(dāng)時云南、貴州、廣西電網(wǎng)歸國家電力公司管，廣東是地方電網(wǎng)，合起來有了南方電網(wǎng)這個雛形。所以議論到電力體制改革的時候，和2000年以后決定往廣東送電1000萬千瓦有關(guān)，這是形成南方電網(wǎng)的基礎(chǔ)。提出搞兩個電網(wǎng)，既吸收了主張電網(wǎng)不拆分的意見，也不是以前講的六張網(wǎng)，確實(shí)是一個折中的意見，過去爭論的兩種意見都吸納了一部分。

這個方案出來以后，各方面基本上認(rèn)可，但不是沒有阻力。比如說，當(dāng)時海南省認(rèn)為海南電網(wǎng)是獨(dú)立的，南方電網(wǎng)沒電送給海南，海南也沒電送給南網(wǎng)，為什么海南要進(jìn)南方電網(wǎng)?最后決定建海底電纜把海南和南方電網(wǎng)聯(lián)起來，海南才同意了。另一個問題，原先廣東省的電網(wǎng)投資主體實(shí)際上是廣東省，并不是中央資產(chǎn)，當(dāng)時南方電網(wǎng)中作為地方電網(wǎng)的廣東電網(wǎng)資產(chǎn)最多，大股東應(yīng)是廣東省，但后來把南方電網(wǎng)，包括人事任免收到中央管了，在大的形勢下廣東顧全大局也同意了。

10年過去了，基本上按照改革方案進(jìn)行了改組、建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了向廣東送電1000萬千瓦，最后還超了。結(jié)合我國拉動內(nèi)需的戰(zhàn)略，開展了西電東送，南方電網(wǎng)打得很漂亮，讓大家確實(shí)感受到了南方電網(wǎng)的作用?，F(xiàn)在兩張網(wǎng)的架構(gòu)比較穩(wěn)固了，但是后遺癥也有，不是完全沒有。當(dāng)時往廣東送電還有其他的方案，把福建和廣東聯(lián)起來。從東南沿海來說，福建和廣東都是經(jīng)濟(jì)比較開放發(fā)達(dá)的地方，把這兩個省的網(wǎng)聯(lián)起來是順理成章的事情，但是后來由于變成了國網(wǎng)和南網(wǎng)，至今福建和廣東還是沒有聯(lián)起來。從電網(wǎng)的規(guī)劃來說，應(yīng)該把這兩個地方聯(lián)起來，這是留下的一個后遺癥。

2.電監(jiān)會與英國模式

中國的電力改革方案很大程度上參考了英國模式，成立電監(jiān)會也是借鑒了英國做法。電網(wǎng)在某一個特定區(qū)域內(nèi)的壟斷性實(shí)際上沒有改變，再怎么分，在一個區(qū)域內(nèi)還是自然壟斷。因此，如何做到公平交易，加強(qiáng)對自然壟斷的監(jiān)管是必須考慮的。發(fā)電側(cè)形成了競爭關(guān)系，多種所有制都可以辦電，發(fā)電廠把電賣給電網(wǎng)，電網(wǎng)是不是公平對待所有發(fā)電的企業(yè)?游戲規(guī)則需要有人來監(jiān)管，所以出來了電監(jiān)會。

電網(wǎng)公司在某些方面還保持了壟斷特征，為了保證各種電力企業(yè)都能夠公平地競爭，需要一個電力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也就采用了英國模式。電監(jiān)會，顧名思義就是要對電力行業(yè)的游戲規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管。這是過去在政企不分的情況下，或者是在老電力部、老電力公司的情況下所沒有的新機(jī)構(gòu)。這屆新政府把電監(jiān)會和能源局又合并成新的能源局。有人把設(shè)立電監(jiān)會稱為政監(jiān)分離，把電監(jiān)會和能源局合并稱為政監(jiān)合一模式。

水電基本上按照一個流域給一個公司，不再拆分，比如說黃河上中游，就劃給了中電投。一個流域基本上是一家公司，沒有把流域里的電站再進(jìn)行拆分，留了一些調(diào)峰水電站給電網(wǎng)公司。另外還留出了970萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)，將來出售變現(xiàn)后用來支付老職工退休金，主輔分離解決歷史遺留問題的改革成本，以保持社會穩(wěn)定。這個決定現(xiàn)在看來也是非常正確的。

3.“墻內(nèi)開花墻外紅”

現(xiàn)在有些人認(rèn)為電力體制改革不徹底，甚至是失敗的?？磫栴}要有歷史唯物主義的視角。全世界沒有哪兩個國家的電力體制管理模式是完全一模一樣的。法國電力至今為止依然是國有，它依然屬于法國政府，而且還是廠網(wǎng)不分的，全部核電站都?xì)w法國電力管?？吹街袊碾姼?，他們也想改，曾經(jīng)他們也想民營化，也想做廠網(wǎng)分開，但立即引起了法電職工罷工，法國政府就不敢改了。

第二個例子是日本，日本和中國不太一樣，每個區(qū)域都沒有能源，不像中國有一些地方有能源，有一些地方?jīng)]有能源。因此，日本的電力基本上是每個區(qū)域自求平衡，而不是像我們這樣要把貴州的電送到廣東去，他沒有這個需求，他們互相之間也聯(lián)結(jié)，但是這些聯(lián)結(jié)完全是屬于保安電，這是日本的特色。中國的國情和日本完全不一樣。

美國的情況則更加復(fù)雜。例如，美國最大的發(fā)電企業(yè)杜克公司，在美國六個州經(jīng)營電力，既經(jīng)營包括火電、水電、核電、風(fēng)電、太陽能的發(fā)電業(yè)務(wù)，也經(jīng)營輸電、配電業(yè)務(wù)，是一個廠網(wǎng)不分、輸配不分的全能公司。

其他發(fā)展中國家就更沒法和中國比了，例如印度有五個管能源的部門，緬甸還有兩個電力部。俄羅斯和中國是一樣的，實(shí)際上中國的電力體制是蘇聯(lián)幫我們建立起來的。雖然蘇聯(lián)解體了，但是俄羅斯電網(wǎng)和發(fā)電還是一家，叫作統(tǒng)一電力公司。統(tǒng)一電力公司的第一任總裁是俄羅斯改革的設(shè)計(jì)者，曾任俄羅斯總理的丘拜斯。那時俄羅斯仍然是廠網(wǎng)不分。后來中國改了，對俄羅斯的觸動很大，俄羅斯就比照了中國改革的模式來進(jìn)行改革，廠網(wǎng)分開，把發(fā)電側(cè)組成了六家大的發(fā)電公司，加上各加盟共和國的有了40多家發(fā)電公司。但遠(yuǎn)東地區(qū)仍然廠網(wǎng)不分，組成了東方電力公司。改革后網(wǎng)還是在一家，但是將輸配分開，成立了一個全國的電網(wǎng)公司和一個配電公司。但經(jīng)過幾年的實(shí)踐后他們發(fā)現(xiàn)輸配分開的模式效率并不高，因?yàn)楣歉呻娋W(wǎng)和配網(wǎng)必須同步發(fā)展，而且應(yīng)該使入網(wǎng)程序最為簡化，減少建設(shè)和運(yùn)營成本，而輸配分開后反而使效率更為低下。所以，普京總統(tǒng)親自召開電網(wǎng)發(fā)展專題會議，討論俄羅斯電網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略草案和組建俄羅斯統(tǒng)一電網(wǎng)公司，決定把國家電網(wǎng)公司和配電公司重新組成統(tǒng)一的電網(wǎng)公司。俄羅斯的電力體制改革基本上是比照了中國的模式，我們是“墻內(nèi)開花墻外紅”。中國內(nèi)部有這樣那樣的不滿，覺得不夠理想，但是別的國家從外部看中國的改革，看到中國飛速發(fā)展的電力事業(yè)，認(rèn)為我們中國最成功，恰恰是好得很。其他國家發(fā)生了若干次大停電，但是中國沒有發(fā)生，中國整個網(wǎng)架結(jié)構(gòu)是非常清晰的，沒有出現(xiàn)很多國家的重復(fù)、混亂甚至帶有安全隱患的情況。這是由于中國有市場經(jīng)濟(jì)和改革的動力，也有當(dāng)年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)比較合理的規(guī)劃因素在里面。中國的電網(wǎng)在世界上是最好的電網(wǎng)。有的國家連頻率都不統(tǒng)一，這反而成為了安全隱患。而中國沒有這種情況，都非常清晰，電網(wǎng)的布局或者某一條線路該不該建，大體是合理的，這一點(diǎn)是別的國家不如我們的地方。中國的電力這些年發(fā)展得這么快，別的國家羨慕得不得了，我們也很自豪。中國一年建一億千瓦，這么快的速度，在別人看來是一個奇跡。

不干這個事的人，可以坐而論道，當(dāng)批評家。批評家非常容易當(dāng)，因?yàn)榧炔挥秘?fù)責(zé)任也不用實(shí)際操作，但是當(dāng)實(shí)際操作的時候，碰到的復(fù)雜問題比紙上談兵難得多。

電力體制改革或者其他體制改革是個漸進(jìn)的過程，一開始肯定有不完善的地方，還有需要進(jìn)一步改革的地方，有批評的意見有利于不斷深化改革。但是，衡量一個改革是否正確成功的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)看是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展。電力體制改革十年是我國電力事業(yè)發(fā)展最快的十年，也創(chuàng)造了世界電力發(fā)展史上最快的發(fā)展速度。如果沒有競爭機(jī)制，如果沒有發(fā)動多家辦電的積極性是做不到的，這是電力體制改革的主流。電力體制改革為整個國家的經(jīng)濟(jì)騰飛作了重大的貢獻(xiàn)。

4.摸準(zhǔn)了先走一步

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，電力體制改革沒有達(dá)到國發(fā)〔2002〕5號文件要求的市場化目標(biāo)，原因是國辦發(fā)〔2007〕19號文和5號文都沒有寫出電改的時間和進(jìn)度表。給出一個時間表好還是不給時間表好?能不能給出時間表?改革的總體指導(dǎo)思想是“摸著石頭過河”，先完成一步，在這個基礎(chǔ)上，在時機(jī)成熟的時候再邁出第二步。

回想改革開放30多年來走過的路，舉個例子，當(dāng)時人民銀行的貸款貸多少錢還由國家計(jì)委來分配，在當(dāng)時是很合理的，這樣不亂，民航都?xì)w軍隊(duì)管，但是今天來看可能是一個笑話。但這是一個過程，不可能非常理想化。不顧歷史發(fā)展階段，全盤模仿照搬西方國家的做法，不是走有中國特色的社會主義道路，改革可能是失敗的。俄羅斯的休克療法，全盤私有化都不成功，輸配分開也走了回頭路。改革是一個漸進(jìn)的過程，是大家認(rèn)識逐漸深化的過程。鐵路改革一放就是十年，還是電力體制改革邁出了步子好。

為了支付主輔分離的改革成本，方案中還設(shè)計(jì)了647萬千瓦和920萬千瓦的兩筆資產(chǎn)，這些資產(chǎn)的處置后來也引發(fā)過爭議。電力部門過去是一個完整的系統(tǒng)，不光是發(fā)電，還有輸配電，還有施工企業(yè)。施工企業(yè)又分了兩大類，一類是電站的施工企業(yè)，一類是電網(wǎng)的施工企業(yè)，幾乎每個省都有這樣一個公司。這些公司都屬于老電力公司管，這部分改革后歸誰?當(dāng)時電力體制改革的意見是明確的，在適當(dāng)?shù)臅r期要把它剝離出來，叫作主輔分離。改革的思路有幾種方案，把輔業(yè)下放到各個省，但這些輔業(yè)企業(yè)不干。為什么他們不干?

因?yàn)樗麄冮L期是以“中央軍”的身份出現(xiàn)，現(xiàn)在要下放到地方，怕吃虧，怕被歧視，架子身段放不下來。我們不希望在改革中產(chǎn)生過多的社會矛盾。如水電建設(shè)企業(yè)，當(dāng)時效益并不好，離退休職工非常多。

我們改革有一條經(jīng)驗(yàn)就是“摸著石頭過河”，看準(zhǔn)了的就改，不是一次都到位，如果想一次都到位，可能社會的負(fù)擔(dān)就比較大。如果只做政企分開、廠網(wǎng)分開，雖然老電力部的人有意見，但是還不會波及到下面去。如果再把輸配也分開，把主輔也分開，波及的人就更廣了。比如說把各個地方的供電局劃給各個地方政府管，或者是把施工企業(yè)劃給地方政府去管，由于離退休職工這個包袱非常重，地方政府愿意不愿意接都是問題。這些問題都搞清楚再去改的話，估計(jì)兩三年也改不動。走一步總比不走要強(qiáng)，所以當(dāng)時就先完成一個階段性的任務(wù)，這個階段性的任務(wù)就是政企分開、廠網(wǎng)分開。第一個階段性任務(wù)基本上達(dá)到了，把可能會引發(fā)更多反彈的問題留到以后適當(dāng)?shù)臅r機(jī)再去改。如果什么都想一步到位，可能三年五年都改不動。三年五年后情況一變說不定不改都有可能，就像鐵路改革一樣。現(xiàn)在有一些人在批評電力體制改革，他們應(yīng)該從當(dāng)時的歷史背景看這個問題，那就比較好理解了。電力體制改革邁出了重要的一步，即使放到國際上比較也是重大的改革成就。

5.“主輔分離為什么會滯后”

有觀點(diǎn)認(rèn)為，電網(wǎng)在分離輔業(yè)方面滯后。但這不能怪電網(wǎng)。有人說電網(wǎng)公司不愿意分離。其實(shí)不是，電網(wǎng)公司是愿意分離的。這些施工企業(yè)參差不齊，有一些還不錯，有一些就很糟糕，電網(wǎng)公司怕長期捂在自己手里面，包括已經(jīng)離退休的勞保問題怎么解決?誰來照顧他們?電網(wǎng)公司承接了原電力部的老干部工作。按道理，電力公司分家了，不應(yīng)該是電網(wǎng)公司一家來承擔(dān)。電網(wǎng)公司現(xiàn)在已經(jīng)是企業(yè)了，不是政府，憑什么還要承接電力部的這類工作?但是現(xiàn)實(shí)情況就是這樣。電網(wǎng)公司找過政府多次，希望盡快地把輔業(yè)剝離出去。為什么電力體制改革以后若干年都沒有完成這個任務(wù)?5號文件下了以后，主要的任務(wù)目標(biāo)達(dá)到了，實(shí)現(xiàn)了政企分開和廠網(wǎng)分開，大的格局已經(jīng)形成了。這時機(jī)構(gòu)也發(fā)生了很大變化。電監(jiān)會成立后，電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組交給了電監(jiān)會，但是電監(jiān)會一家來挑起改革的任務(wù)確實(shí)很困難，它是國務(wù)院直屬的事業(yè)單位，一個事業(yè)單位去做這么大的動作，去進(jìn)行主輔分開，或者是其他的改革，沒有政府部門強(qiáng)有力的支持，確實(shí)很為難。有幾個部門繞不過去，一個是國家發(fā)改委，一個是國資委，電監(jiān)會既沒有干部任免權(quán)也沒有資產(chǎn)劃撥權(quán)，怎么改?

所以后來就出現(xiàn)這樣一個結(jié)構(gòu)，組長是國家發(fā)改委主任來當(dāng)，而辦公室放在電監(jiān)會，有什么事還得到國家發(fā)改委來開會，很難有效開展工作。主輔分開，電網(wǎng)公司是愿意的，但是分開以后交給誰，就是一個麻煩了。一種意見是施工企業(yè)下放到各個地方自己找飯吃，相當(dāng)于現(xiàn)在建筑公司一樣，這是一種市場化改革的想法，但是這個方案的阻力最大。另一個簡單的操作辦法是把所有的輔業(yè)、施工企業(yè)再成立一個公司。這個過程中，又發(fā)生了兩件事情，一個是2008年的雨雪冰凍災(zāi)害，還有一次是汶川大地震。在這兩次救災(zāi)中，電網(wǎng)的施工企業(yè)發(fā)揮了巨大作用，如果沒有施工企業(yè)統(tǒng)一調(diào)動，后果不堪設(shè)想。四川汶川地震最嚴(yán)重的重災(zāi)區(qū)，一個是汶川，一個是茂縣，電網(wǎng)全部垮塌以后，才知道這個網(wǎng)不是電網(wǎng)公司的，也不是地方的，而是私人的，是希望集團(tuán)的，搶險時還得要求電網(wǎng)公司上。后來電網(wǎng)公司根據(jù)這兩次救災(zāi)的實(shí)踐提出電網(wǎng)的施工隊(duì)伍還留在電網(wǎng)公司，而不要分出去?，F(xiàn)在這個剝離方法簡便易行，也滿足了施工企業(yè)不愿下放到地方，或者完全獨(dú)立走市場化道路的需要，主輔終于分離了，滿足了輿論的需要。如果走市場化，就應(yīng)該讓它自己獨(dú)立，讓它自己找飯吃。

6.關(guān)于競價上網(wǎng)

實(shí)現(xiàn)競價上網(wǎng)也是電力體制改革希望最終能做到的目標(biāo)。其實(shí)在2002年電力體制改革之前的1999—2001年，受1998年亞洲金融危機(jī)的影響，我國用電需求下降，一度有過供大于求的情況。后來成為嚴(yán)重缺電省的浙江當(dāng)時也一度電力供應(yīng)寬松，所以率先嘗試了競價上網(wǎng)。他們引進(jìn)了國外的競價上網(wǎng)的報價軟件，結(jié)合浙江省的情況進(jìn)行了修改，通過計(jì)算機(jī)自動比對，擇優(yōu)調(diào)度上網(wǎng)。電力系統(tǒng)的其他單位參觀了浙江的做法，試圖推廣。但亞洲金融危機(jī)的影響很快過去了，2002年起全國大部分地方又變得缺電了，浙江省尤為嚴(yán)重，競價上網(wǎng)已難繼續(xù)下去，自動消亡了。電力體制改革之后，有的同志仍想推動此事，于是新成立的電監(jiān)會把電力供應(yīng)相對寬松的東北電網(wǎng)作為試點(diǎn)，推行競價上網(wǎng)，但實(shí)施不久，包括電網(wǎng)公司和幾大電力公司的同志紛紛反映問題，認(rèn)為競價上網(wǎng)時機(jī)還不成熟，條件還不具備，企業(yè)虧損，要求停止試點(diǎn)。不久，這項(xiàng)試點(diǎn)也告終止。

總結(jié)我們嘗試競價上網(wǎng)的實(shí)踐，這是需要一定條件的，電力供應(yīng)相對寬松是首先必須的，還需要定價制度等的配套改革。前幾年電力供應(yīng)一直偏緊，通脹的威脅領(lǐng)導(dǎo)十分重視，煤電矛盾突出，盡快解決電力供應(yīng)緊張成了主要矛盾，競價上網(wǎng)一直難以實(shí)施?，F(xiàn)在社會上對電力體制改革的意見有相當(dāng)部分集中在價格改革上，把電價改革看作是電力體制改革的重要內(nèi)容。其實(shí)，在現(xiàn)在的體制下這應(yīng)屬于價格改革的范疇，這需要在一定的條件下繼續(xù)探索。

電力體制改革是一種漸進(jìn)的過程。輸配是否應(yīng)該分離?輸配分離要和整個社會的進(jìn)步、社會能夠承受的能力相匹配，還要和其他的改革相匹配，比如說價格體系改革。價格體系不到位，輸配怎么分開?社會上還有人建議應(yīng)制定能源法，使能源管理體制改革有法可依。能源局2007年發(fā)了一個征求意見稿，但至今一直推不下去。因?yàn)樗婕胺椒矫婷?。究竟難在哪里?各部門都想把自己部門的一些權(quán)力、一些訴求放在法律里，想把三定方案沒有解決的問題通過法律來解決。但是不能用法律解決三定方案沒有解決的問題，電監(jiān)會和能源局的關(guān)系沒有扯清楚，電監(jiān)會希望在電力法中明確電監(jiān)會的地位、職權(quán)，這樣的問題靠電力法能扯清楚嗎?這就為修改或制定法律增加了難度。電監(jiān)會現(xiàn)在又取消了。沒有把電監(jiān)會的法律地位放在法律里是對的。

7.“改革要和生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)”

有些人認(rèn)為，我國電力體制改革啟動后，并未建立競價上網(wǎng)的市場機(jī)制，市場化改革仍停在路上，目前電力體制非計(jì)劃非市場，最為糟糕。但事實(shí)是在總的改革開放大局下，電力體制改革邁出了歷史性的步伐，開創(chuàng)了很好的局面。任何一個改革都是隨著歷史的變遷在不斷地進(jìn)行調(diào)整完善的，不能拿后來的認(rèn)識簡單來衡量改革漸進(jìn)過程中一些做法的對還是不對。目前改革的過程充滿著艱險和不同意見。

“摸著石頭過河”，不爭論，這是鄧小平同志給我們留下的很大的精神遺產(chǎn)。當(dāng)年因?yàn)橛腥藢Ω悴桓闾貐^(qū)有不同意見，為了化解這個矛盾，有人向鄧小平同志建議，是不是派個調(diào)查組到深圳再去搞一次調(diào)查?

鄧小平同志說，時間寶貴，不搞爭論。如果我們不斷地爭論，恐怕連深圳特區(qū)都搞不起來。我們現(xiàn)在不要忘記他這句話。電力體制改革能走到今天這個局面是非常不容易的，接著往下走，不能憑空設(shè)想，應(yīng)該立足現(xiàn)實(shí)。

8.我國能源體制改革的方向

社會上對電力乃至整個能源體制的改革十分關(guān)注，有很大的期許，但毋庸諱言，關(guān)于改革的方向和改革的內(nèi)容也有很多爭議。例如：電力體制改革，有人認(rèn)為應(yīng)將電網(wǎng)進(jìn)一步拆分，應(yīng)該進(jìn)行輸配分開。對電價、油價、氣價形成機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步進(jìn)行市場化改革。但如何進(jìn)行市場化改革也缺乏具體的操作內(nèi)容，多數(shù)停留在口號式的議論上。對原油、天然氣進(jìn)口權(quán)是否應(yīng)該放開等等都是社會熱議的話題。

什么是大家心目中最理想的能源體制模式實(shí)際上是不清晰的。

二、經(jīng)驗(yàn)啟示

總結(jié)和回顧電力體制改革的過程，有一些啟示性的經(jīng)驗(yàn)。

第一，世界上沒有統(tǒng)一的電力或能源體制模式，采用什么體制要根據(jù)各國的國情、發(fā)展階段而選擇，并且在發(fā)展過程中逐步調(diào)整完善。西方資本主義國家采用的電力或能源體制也是五花八門、各不相同。例如：法國電力至今仍是國有獨(dú)家經(jīng)營的模式，美、英、日、德采用的體制也各不相同。美國在美洲大開發(fā)后逐步發(fā)展起來的電力體制推崇自由化的模式，結(jié)果網(wǎng)絡(luò)不清晰，事故頻發(fā)，連他們自己都承認(rèn)美國電力系統(tǒng)目前在世界上并不是最先進(jìn)的。俄羅斯的電力體制正如前所述，普京總統(tǒng)親自開會部署，還在調(diào)整。中國的能源管理體制究竟好不好，在世界上沒有參照國，還是要根據(jù)中國國情和發(fā)展階段走中國自己的道路。

第二，別的國家采用什么體制不是我們衡量體制和改革正確與否的標(biāo)準(zhǔn);在電力體制改革中“一張網(wǎng)”還是“幾張網(wǎng)”也不是電力體制改革正確與否的標(biāo)準(zhǔn)。衡量一個體制、一項(xiàng)改革正確與否的標(biāo)準(zhǔn)是看該體制和改革是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，是否與該國的發(fā)展階段相適應(yīng)，就像檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)踐一樣。而我們有些人習(xí)慣拿外國是怎么做的來批評我們的體制，尤其喜歡拿發(fā)達(dá)資本主義國家的體制為參照衡量我們的體制。但是美債、歐債危機(jī)的發(fā)生，美東大停電的事實(shí)告訴我們，資本主義制度并不是十全十美的。

第三，電力體制改革十年來特別是近五年來我國電力建設(shè)和技術(shù)進(jìn)步空前。近五年新增裝機(jī)容量是前55年的總和。十年新增裝機(jī)容量超過7億千瓦，相當(dāng)于一年一個英國的裝機(jī)容量。水力發(fā)電五年新增裝機(jī)容量是自1910年中國有水電以來95年裝機(jī)容量的總和。2011年底水電裝機(jī)容量總和達(dá)到2.3億千瓦，居世界第一。新能源發(fā)電異軍突起，中國的風(fēng)力發(fā)電十年前在世界上還默默無聞，十年間裝機(jī)容量達(dá)到6000萬千瓦，崛起為世界第一風(fēng)電大國。十年過去了，物價上漲，但電力建設(shè)成本不升反而穩(wěn)中有降。這十年中國的電力發(fā)展創(chuàng)造了中國電力建設(shè)史上前所未有的速度，也是世界電力建設(shè)史上前所未有的速度，電力沒有拖國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿，相反發(fā)展速度高于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，保障了我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展，結(jié)束了長期困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展電力短缺的瓶頸制約。電力技術(shù)和電力裝備也迅速趕上了世界先進(jìn)水平。通過引進(jìn)—消化—吸收—再創(chuàng)新我國在世界上創(chuàng)造了多項(xiàng)第一：第一個開發(fā)了百萬千瓦風(fēng)冷機(jī)組，第一個生產(chǎn)60萬千瓦循環(huán)流化床鍋爐，生產(chǎn)建設(shè)運(yùn)行世界上電壓等級最高的±800千伏直流輸電和1000千伏交流輸電工程，生產(chǎn)建設(shè)運(yùn)行33臺百萬千瓦超超臨界機(jī)組，等等。我國迅速崛起為世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費(fèi)國，13億人口的大國年人均能耗上升到2.7噸標(biāo)準(zhǔn)煤，略高于世界平均水平。

作為世界上最大的能源生產(chǎn)國卻沒有設(shè)能源部，在世界各大國政府中能源管理機(jī)構(gòu)最小。這說明了這十年我國電力和能源生產(chǎn)力得到了極大的解放和發(fā)展，我國的電力和能源體制是適合我國現(xiàn)有發(fā)展階段的體制，我們的體制比許多資本主義體制更具優(yōu)越性。不能罔顧事實(shí)把我國的電力和能源體制改革說得一塌糊涂!這種唱衰我國建設(shè)成就和改革成果的論調(diào)不符合事實(shí)。

第四，我國改革的一條成功經(jīng)驗(yàn)是“摸著石頭過河”，看準(zhǔn)了的、成熟了的就改，一時看不準(zhǔn)、尚不成熟的緩一緩待時機(jī)成熟了再改。實(shí)踐證明我國的改革方法要比蘇聯(lián)解體后采取的休克療法和激進(jìn)的私有化都要成功，也為世界所公認(rèn)。

第五，改革必須配套進(jìn)行，電力和能源體制的改革必須和價格、政府管理機(jī)構(gòu)改革、投融資體制改革相適應(yīng)，要和法制建設(shè)的進(jìn)程相適應(yīng)。除電力以外的能源領(lǐng)域還包括油氣、煤炭、新能源，電力體制改革的基本經(jīng)驗(yàn)同樣適合于這些領(lǐng)域。社會上批評油氣壟斷在中石油、中石化少數(shù)央企手中，被戲稱為“兩桶油”。對油價形成機(jī)制和原油、天然氣的進(jìn)口權(quán)集中于兩家央企手中批評意見很多，要求改革的呼聲很高。在煤炭領(lǐng)域，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代延續(xù)下來的煤炭訂貨會進(jìn)行產(chǎn)需銜接的方式正在改變，煤電矛盾引發(fā)了對電價改革的思考。新能源的崛起和挫折將新的改革課題放在了我們面前。已經(jīng)二十多年的電力法、煤炭法有不少內(nèi)容已不適應(yīng)變化了的體制和形勢，需要修訂。能源法至今尚在研究中。

改革的根本目的是為了促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。我國在短時間內(nèi)變成了世界上第一大能源生產(chǎn)國和消費(fèi)國，但我國能源結(jié)構(gòu)以煤為主非常突出，煤發(fā)電占了發(fā)電量的78%，核電只占1.97%，風(fēng)電、太陽能雖然發(fā)展迅速，但只占發(fā)電量的2%。

近年來愈演愈烈的霧霾引起了社會的關(guān)注，警示我們應(yīng)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式的調(diào)整，加快能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。經(jīng)過這幾年的快速發(fā)展，我國水電、風(fēng)電、太陽能為代表的可再生能源發(fā)電已超過20%，今后的發(fā)展?jié)摿σ廊缓艽?。?yīng)該進(jìn)一步增加核電的比重，世界上核發(fā)電約占全部發(fā)電的15%，而我國目前不到2%，這是造成煤在能源中比例一直居高不下的一個原因。應(yīng)該加快完善電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，使新能源能在更大范圍內(nèi)消納，改變棄風(fēng)棄水的狀況。我國能源結(jié)構(gòu)改革沒有終點(diǎn)，是與時俱進(jìn)不斷完善、與社會發(fā)展相適應(yīng)的過程。我們需要的是改革和發(fā)展的弄潮兒，不是在改革發(fā)展大潮旁指手畫腳、紙上談兵的觀潮派。實(shí)干興邦，空談?wù)`國。我們要理直氣壯地走中國特色社會主義道路，面對別的國家的體制我們應(yīng)吸取適合我國國情的部分，但不必妄自菲薄，處處照搬外國的做法。

本文節(jié)選自作者專著《篳路藍(lán)縷：世紀(jì)工程決策建設(shè)記述》。