能源憲章組織對中國“一帶一路”倡議的看法

“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”（以下簡稱“一帶一路”）是中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)人在綜合分析國內(nèi)外發(fā)展大局后提出的重大國際經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略舉措。國際社會怎么看待這一舉措？如何通過具體項(xiàng)目落實(shí)這一舉措？落實(shí)過程中將面臨哪些風(fēng)險(xiǎn)？

2015年1月27日，北京國際能源專家俱樂部特邀在華訪問的能源憲章組織秘書長UrbanRusnak大使一行舉行晚餐會，以“能源憲章組織對中國‘一帶一路’倡議的看法”為主題，就該組織對中國這一重大倡議的看法、能源憲章如何支持該倡議的有效落實(shí)、中國與能源憲章的合作關(guān)系等話題與國內(nèi)外十幾位專家進(jìn)行了深入交流。

Rusnak大使的主要觀點(diǎn)總結(jié)如下。

1. 中國的“一帶一路”倡議很及時(shí)，但實(shí)施時(shí)需要顧及他國的想法，避免財(cái)大氣粗的做法

Rusnak大使認(rèn)為，中國提出“一帶一路”這一倡議很及時(shí)，整合了此前多項(xiàng)零散舉措為一個(gè)大的愿景，體現(xiàn)了中國的軟實(shí)力，有助于中國在與“一帶一路”國家實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)發(fā)展的基礎(chǔ)上獲得新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。關(guān)于實(shí)施“一帶一路”的風(fēng)險(xiǎn)，他認(rèn)為最大的風(fēng)險(xiǎn)是倡議涉及的其他60多個(gè)國家如何看待中國。作為一個(gè)地區(qū)大國，中國很容易被其他小國認(rèn)為是“房間里的大象”，任何自身認(rèn)為微小的舉措都可能引起較小的鄰國的恐慌。中國在實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略時(shí)，需要顧及他國的想法，避免財(cái)大氣粗的做法，給其他國家、組織和機(jī)構(gòu)留下空間，力求真正達(dá)成多贏局面。

2. 能源憲章可以對中國實(shí)施“一帶一路”倡議發(fā)揮重要作用

能源憲章組織起源于1991年的歐洲能源憲章宣言和1994年簽署的能源憲章條約（EnergyCharterTreaty,ECT）。當(dāng)時(shí)的情況是歐洲擁有資金和技術(shù)，但需要能源資源。前蘇聯(lián)國家的情況正好相反，與歐洲形成強(qiáng)大的互補(bǔ)，但國內(nèi)法律與投資保護(hù)體系不足以讓歐洲投資者放心。在荷蘭首相的倡議下，歐洲各國與前蘇聯(lián)許多國家簽署具有國際約束力的能源憲章條約，目的是鼓勵并保護(hù)歐洲在前蘇聯(lián)地區(qū)的能源投資，并給能源過境和貿(mào)易提供法律保護(hù)。目前有50多個(gè)國家成為了能源憲章條約的締約成員國，并有許多國家如印尼、阿曼等也正尋求與憲章的進(jìn)一步合作。

Rusnak大使認(rèn)為，中國目前在能源需求和對外投資方面的情況與1991年能源憲章成立時(shí)的歐洲非常相似，能源憲章條約可以為中國“一帶一路”倡議中的能源投資、貿(mào)易與過境提供國際條約保護(hù)。Rusnak大使指出，“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”國家中除了中國之外都加入了能源憲章組織。能源是中國對“一帶”國家最大的投資領(lǐng)域，單純依靠投資對象國對投資者的法律保護(hù)存在一定風(fēng)險(xiǎn)，而能源憲章條約是全球目前唯一能夠?qū)δ茉赐顿Y、運(yùn)輸、貿(mào)易提供有約束力的法律保護(hù)框架的國際多邊條約工具。

3. 能源憲章組織正在進(jìn)行國際化改革，致力于形成有歐洲之外多國參與的“國際能源憲章條約”

Rusnak大使指出，目前的能源憲章條約過于偏重歐洲的情況，新加入能源憲章條約的國家需要首先簽署1991年的歐洲能源憲章宣言，這與國際能源格局發(fā)生的變化不相匹配。為此，能源憲章組織于2009年開始了能源憲章條約的現(xiàn)代化工作。該工作的第一步是對1991年的歐洲能源憲章宣言進(jìn)行修改，使其擺脫歐洲的烙印，更能體現(xiàn)今天的國際能源局勢。

Rusnak大使透露，有包括中國在內(nèi)的80多個(gè)國家參與的“國際能源憲章宣言”起草工作已經(jīng)接近尾聲，相關(guān)國家將于今年5月20~21號簽署新的宣言。新的“國際能源憲章宣言”只包含一些原則性的聲明，任何接受這些原則的國家都可以簽署。所有簽署這一宣言的國家再會應(yīng)邀參加對1994年“能源憲章條約”各個(gè)條款的修改工作，并就新的“國際能源憲章條約”達(dá)成共識。

4. 能源憲章組織力邀中國參與，合作可以分步驟進(jìn)行

Rusnak指出，全球能源治理包括諸多領(lǐng)域，許多領(lǐng)域如價(jià)格波動很難依靠政府行為來解決，而政府能夠控制的是投資和貿(mào)易環(huán)境，手段是法律與監(jiān)管框架。

Rusnak大使認(rèn)為，中國在全球能源投資領(lǐng)域的訴求與能源憲章的原則高度一致。中國希望積極參與全球能源治理，而能源憲章正在進(jìn)行的改革給中國進(jìn)一步參與全球能源治理提供了一個(gè)很好的機(jī)會。Rusnak大使本人在過去15個(gè)月中4次訪問中國，是他出訪最多的國家。通過這些訪問，他希望廣泛聽取中國各方的意見以求讓新的能源憲章宣言更加符合中國的情況。 

Rusnak大使希望中國能夠出席5月份的能源憲章會議并簽署“國際能源憲章宣言”，并在此基礎(chǔ)上與其他國家一起共同對能源憲章條約進(jìn)行修改。簽署國際能源憲章宣言并不意味著一定要加入能源憲章組織，但不簽署該宣言就沒有參與能源憲章條約修改的資格。

與會專家感謝Rusnak大使的介紹，并就中國“一帶一路”倡議以及中國與能源憲章的關(guān)系表達(dá)了如下主要觀點(diǎn)。

1. “一帶一路”將改變中國的睦鄰戰(zhàn)略。中國從領(lǐng)土看有14個(gè)鄰國，從領(lǐng)?？从?個(gè)鄰國，而在“一帶一路”框架下，中國將沿線的66個(gè)國家看作了利益相關(guān)的鄰國，形成了更加龐大的發(fā)展利益共同體。

2. 能源將是“一帶一路”戰(zhàn)略的重頭戲。中國與“一帶”國家已經(jīng)有長達(dá)20年的能源合作，目前已有6條油氣管道由中亞進(jìn)入中國。“海上絲綢之路”今天也是能源貿(mào)易之路，每天有500萬桶原油經(jīng)此路到達(dá)中國。中國企業(yè)在能源行業(yè)對外投資方面還缺少經(jīng)驗(yàn)，旨在保護(hù)跨國能源投資、貿(mào)易和過境服務(wù)的ECT對中國來說具有一定的意義。

3. “一帶一路”戰(zhàn)略應(yīng)在國家與地方兩個(gè)層面的基礎(chǔ)上，增加國際層面戰(zhàn)略。“一帶一路”倡議提出后，國家和地方層面很受關(guān)注，中央政府相關(guān)部委和相關(guān)省市都在制定發(fā)展規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)考慮國際層面的戰(zhàn)略和實(shí)施手段，包括如何發(fā)揮相關(guān)國際組織的作用，如何讓沿線國家支持中國的這一重大倡議，并與中國達(dá)成共贏。

4. 應(yīng)認(rèn)真研究中國加入ECT的收益、風(fēng)險(xiǎn)和義務(wù)。作為一個(gè)國際法律框架，ECT對中國來說是雙刃劍。ECT可以為中國在海外能源投資、過境提供保護(hù)，但也可能被在華投資的外國公司用來起訴中國政府。此外，對于投資方與締約國之間的爭端解決仲裁程序，中國政府與可選擇的仲裁機(jī)構(gòu)或仲裁庭之間的關(guān)系還有待研究和明確。

5. 應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層對能源憲章組織的認(rèn)識。新的“國際能源憲章宣言”發(fā)布在即，而目前中國政府部門、企業(yè)和學(xué)術(shù)界對能源憲章的了解極為有限。國家發(fā)改委能源研究所即將出版ECT的最新中文譯本，有關(guān)單位可考慮再編寫一個(gè)簡單的“能源憲章手冊”，以增進(jìn)對憲章的了解，同時(shí)組織力量對依據(jù)ECT提起仲裁和審理/裁決的61個(gè)國際案例進(jìn)行研究分析。

6. 中國加入“國際能源憲章組織”尚面臨許多障礙。一是國家能源局作為主要對口部門在能力和資源上都非常有限；二是許多技術(shù)和法律問題還需時(shí)間研究分析；三是中國在如何運(yùn)用國際法律工具進(jìn)行境外投資保護(hù)方面尚缺經(jīng)驗(yàn)。因此，中國加入能源憲章組織的進(jìn)程不會太快，需要相關(guān)各方擁有足夠的耐心和持之以恒的努力。

附件：

能源憲章簡介

一、能源憲章是什么？

能源憲章（EnergyCharter）是一個(gè)國際性組織，OPEC代表能源生產(chǎn)國利益、IEA維護(hù)能源消費(fèi)國利益不同，能源憲章致力于加強(qiáng)能源生產(chǎn)國與消費(fèi)國之間、國家與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間多維度的對話，推動能源多邊合作，其合作領(lǐng)域涵蓋了整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)鏈，涉及能源投資促進(jìn)與保護(hù)、能源貿(mào)易、能源過境運(yùn)輸、爭端解決以及能源效率等方面，

二、能源憲章的影響力有多大？

自1991年成立以來，能源憲章已有53個(gè)簽約成員國及成員組織，包括：阿富汗、阿爾巴尼亞、亞美尼亞、澳大利亞、奧地利、阿塞拜疆、白俄羅斯、比利時(shí)、波斯尼亞和黑塞哥維那、保加利亞、克羅地亞、塞浦路斯、捷克共和國、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、格魯吉亞、德國、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、意大利、歐盟、日本、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、拉脫維亞、列支敦斯登、立陶宛、盧森堡、馬耳他、摩爾多瓦、蒙古、荷蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、俄羅斯聯(lián)邦、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞典、瑞士、塔吉克斯坦、前南斯拉夫馬其頓共和國、土耳其、土庫曼斯坦、烏克蘭、英國、烏茲別克斯坦；

另外，能源憲章有25個(gè)觀察員國，其中：9個(gè)簽約觀察員國，分別是：加拿大、印度尼西亞、約旦、黑山共和國、摩洛哥、巴基斯坦、塞爾維亞、敘利亞、美國；16個(gè)受邀觀察員國，別分別是：阿爾及利亞、巴林、中國、埃及、伊朗、韓國、科威特、尼日利亞、阿曼、巴勒斯坦、卡塔爾、沙特阿拉伯、突尼斯、阿聯(lián)酋、委內(nèi)瑞拉、也門。

三、能源憲章成立背景及發(fā)展趨勢

在20世紀(jì)90年代初，冷戰(zhàn)結(jié)束后歐洲的政治形勢發(fā)生了巨大的變化，這為歐洲統(tǒng)一之前分散的經(jīng)濟(jì)體提供了條件，尤其是在能源領(lǐng)域，各國普遍認(rèn)為有必要在歐亞大陸建立一個(gè)統(tǒng)一的能源組織，從而保證能源合作的正常開展。1991年6月，時(shí)任荷蘭首相的呂德-呂貝爾斯在都柏林召開的歐盟理事會上最早提出建立歐洲能源共同體，此后，以能源為突破口、建立能源合作機(jī)構(gòu)的設(shè)想進(jìn)入歐共體的考慮范圍。

經(jīng)過多輪協(xié)商與談判，1991年12月，歐洲能源憲章代表大會在荷蘭海牙召開，會議達(dá)成一致意見，來自歐洲以及澳大利亞、加拿大、美國、日本、土耳其等53個(gè)國家的代表簽署了《歐洲能源憲章》政治宣言，《宣言》的目標(biāo)是“締約國在可接受的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，改善能源供給的安全性，最大程度地提高能源生產(chǎn)、轉(zhuǎn)換、運(yùn)輸、分配和能源利用效率，以提高能源安全性并減少環(huán)境問題”。該《宣言》對于能源領(lǐng)域的國際合作具有深遠(yuǎn)的意義，但僅是各國間為加強(qiáng)能源合作所做的一個(gè)政治承諾，并不具有法律上的約束力。

為了賦予《歐洲能源憲章》國際法律約束力，1992年1月起，各國開始了新一輪談判。1994年12月，談判結(jié)束，歐洲能源憲章代表大會在葡萄牙里斯本召開，與會部分成員國簽署了《能源憲章條約》。1998年4月，《能源憲章條約》、《能源效率與環(huán)境保護(hù)議定書》正式生效，2010年1月，《能源憲章條約貿(mào)易條款修正案》正式生效。自2001年第一個(gè)投資仲裁案件被受理以來，截止2010年底，已有27個(gè)公開案例根據(jù)能源憲章條約規(guī)定向國際仲裁機(jī)構(gòu)提交了申請。

2009年12月，能源憲章現(xiàn)代化進(jìn)程啟動，標(biāo)志著能源憲章開始向亞洲、北非和中東地區(qū)拓展。2010年11月，能源憲章現(xiàn)代化進(jìn)程路線圖正式通過并啟動。2012年8月，能源憲章拓展政策正式通過。

從法律角度來看，ECT是第一個(gè)具有法律約束力的多邊投資保護(hù)協(xié)定，第一個(gè)同時(shí)覆蓋投資保護(hù)和貿(mào)易的多邊協(xié)定，第一個(gè)將過境運(yùn)輸條例應(yīng)用于能源網(wǎng)絡(luò)的協(xié)議以及第一個(gè)將具有法律約束力的解決國際爭端方案作為總則的多邊條約，如此多的“第一”使能源憲章在國際能源法律機(jī)制的構(gòu)建中具有重要的地位。目前，ECT已經(jīng)發(fā)展為世界參加國家最多的國際能源多邊條約，已有53個(gè)國家和組織簽署了ECT，成為了成員國；觀察員國共有25個(gè)，其中：簽約觀察員國（簽署1991年《歐洲能源憲章》政治宣言）9個(gè)，受邀請觀察員國（未簽署1991年《歐洲能源憲章》政治宣言，受邀請直接成為觀察員國）16個(gè)。

中國自2001年12月受邀成為觀察員國以來，通過人員互訪、召開研討會和信息交流等方式，增進(jìn)了與能源憲章的合作。

四、能源憲章能提供什么？

（一）交流平臺

能源憲章是目前擁有成員國及觀察員國最多的國際能源組織，利用這一優(yōu)勢，能源憲章根據(jù)不同受眾群體，分別建立了不同層面的交流機(jī)構(gòu)，包括國家政府層面的能源憲章大會及各能源工作組，企業(yè)層面的企業(yè)咨詢委員會，法律學(xué)術(shù)層面的國家法律顧問委員會。每年上述交流機(jī)構(gòu)會在世界各地舉辦多個(gè)大型國際能源研討會及論壇，議題不僅包括政府關(guān)注的全球能源治理、能源戰(zhàn)略安全，也包括企業(yè)關(guān)注的過境管道運(yùn)輸協(xié)定、能源價(jià)格透明，還包括學(xué)術(shù)界關(guān)注的法律條例討論、區(qū)域能源局勢研究等。

（二）法律保護(hù)

能源憲章的核心法律條約--《能源憲章條約》為成員國及所屬企業(yè)提供全方位、多維度的法律保護(hù)?！赌茉磻椪聴l約》是第一個(gè)也是為唯一一個(gè)具有法律約束力的能源投資保護(hù)及貿(mào)易多邊協(xié)定，第一個(gè)將過境運(yùn)輸條例應(yīng)用于能源網(wǎng)絡(luò)的協(xié)議以及第一個(gè)將具有法律約束力的解決國際爭端方案作為總則的多邊條約。

截止2013年，根據(jù)能源憲章公開資料顯示，已有來自20國家的51家能源企業(yè)，依據(jù)條約規(guī)定的訴訟程序，向國際法庭遞交了仲裁申請，目前已有23個(gè)案例通過了最終仲裁，依法維護(hù)了自己權(quán)益，剩余28個(gè)案例目前正在審理當(dāng)中。能源憲章的核心文件具體如下：

1、《歐洲能源憲章》（或者《1991年能源憲章》）屬于政治性宣言，提倡各簽署國在互利共贏以及可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上加強(qiáng)國際能源合作，但不具備法律效力。截止2012年11月，包括美國、加拿大在內(nèi)的61個(gè)國家簽署了《歐洲能源憲章》，簽署《歐洲能源憲章》是簽署《能源憲章條約》的前提。

2、《能源憲章條約》是基于1991年的《歐洲能源憲章》修改而成，是能源領(lǐng)域第一個(gè)也是唯一一個(gè)具有法律約束力的多邊投資保護(hù)協(xié)定，該《條約》堅(jiān)持公開、競爭市場和可持續(xù)發(fā)展的原則，能源憲章致力成為一個(gè)保障全球能源安全的法律基礎(chǔ)框架，通過建立一整套能源法律規(guī)則體系，減少能源合作領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)?！稐l約》主要包含了五個(gè)方面：基于國民待遇（最惠國待遇）的外國能源投資促進(jìn)與保護(hù)；基于WTO準(zhǔn)則的能源原材料、產(chǎn)品及相關(guān)能源設(shè)備的自由貿(mào)易；能源管道或網(wǎng)絡(luò)過境運(yùn)輸自由；降低能源對環(huán)境的負(fù)面影響，提高能源效率；解決國家之間以及企業(yè)與國家之間能源爭端的機(jī)制。

ECT并不謀求決定國家的能源政策，也不是一個(gè)發(fā)展援助工具。它不會將私有化或者第三方干涉強(qiáng)加去別國，一再重申國家對能源資源擁有國家主權(quán)，特別是國家政府有權(quán)決定勘探能源資源的地域、使用及儲存的發(fā)展政策和稅收，并且有權(quán)決定是否參加開采和生產(chǎn)。

3、《能源效率與環(huán)境保護(hù)議定書》是對《能源憲章條約》第19條“環(huán)境方面”規(guī)定的一個(gè)拓展協(xié)定，更加詳細(xì)地制定了提高能源效率、減少環(huán)境負(fù)面影響的政策性原則?！蹲h定書》總體上要求成員國建立一套清晰的能源政策，從而提高能源效率，降低能源對環(huán)境的負(fù)面影響?！蹲h定書》為成員國各自制定本國的能源轉(zhuǎn)型政策提供了一個(gè)模板，同時(shí)也提供了一個(gè)各國之間交流提高能源效率的平臺，在此平臺上，各國可以就能源征稅、價(jià)格政策、環(huán)境補(bǔ)貼等能源政策機(jī)制進(jìn)行交流。

4、《能源憲章條約貿(mào)易條款修正案》對1994年《能源憲章條約》中部分投資相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行了修訂，主要替換了第29條“有關(guān)貿(mào)易實(shí)務(wù)的臨時(shí)條款”規(guī)定，更新了部分條約附錄，將《條約》的保護(hù)范圍擴(kuò)大到了與能源有關(guān)的設(shè)備、原料和產(chǎn)品，并設(shè)立了一套能源相關(guān)產(chǎn)品的關(guān)稅機(jī)制，保證了《能源憲章條約》貿(mào)易相關(guān)法規(guī)與WTO規(guī)則的一致性?！缎拚浮窞槟茉磻椪聴l約中的非WTO成員國熟悉WTO規(guī)則運(yùn)行提供了機(jī)會，同時(shí)也為WTO成員國在能源憲章條約框架下與非WTO成員國開展能源合作提供了保障。

（三）信息共享

能源憲章一直致力于改善全球能源供給的安全性，最大程度地提高能源生轉(zhuǎn)換、運(yùn)輸、分配和能源利用效率。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，能源憲章先后組織各國政界、商界及學(xué)界的專家起草了《跨境管道運(yùn)輸協(xié)定模板》和《跨境電力輸送協(xié)定模板》供所有國家免費(fèi)試用。目前，能源憲章正研究起草《跨境投資協(xié)定模板》，意在加強(qiáng)各國投資促進(jìn)與保護(hù)。

（四）人員交流培訓(xùn)

為增進(jìn)各國對能源憲章及各國之間的了解，能源憲章提供了兩種人員交流培訓(xùn)機(jī)制：一是借調(diào)工作項(xiàng)目，即各國政府、企業(yè)或研究機(jī)構(gòu)可定期選派人員到能源憲章短期工作，與其他各國專家共同完成一份能源研究報(bào)告；二是課程培訓(xùn)，即能源憲章根據(jù)最新能源發(fā)展動向，定期舉辦相應(yīng)主題課程培訓(xùn)，邀請各個(gè)國家的政府、企業(yè)或研究機(jī)構(gòu)代表參加。

（五）區(qū)域項(xiàng)目推進(jìn)

各國政府或企業(yè)可根據(jù)自身發(fā)展需要，借助能源憲章的國際影響力，邀請其推進(jìn)某些國際多邊大型能源項(xiàng)目，具體推進(jìn)形式可以為召開論壇、設(shè)立專項(xiàng)定期會晤機(jī)制等。例如，能源憲章目前正在推進(jìn)一項(xiàng)由蒙古國政府發(fā)起的東北亞區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目，該電網(wǎng)將蒙古國、俄羅斯、中國、南韓、日本連接在一起，2014年6月，能源憲章與蒙古國政府在烏蘭巴托舉辦了該項(xiàng)目的專項(xiàng)主題論壇。

（六）危機(jī)預(yù)警

為保證能源過境運(yùn)輸安全，防止烏克蘭斷氣危機(jī)再次發(fā)生，能源憲章初步建立了一套能源危機(jī)早期預(yù)警機(jī)制，當(dāng)國與國之間的局勢緊張時(shí)，能源憲章在相關(guān)國家資源的基礎(chǔ)之上，通過外交斡旋、召開會議等方式盡可能地避免危機(jī)的發(fā)生。