從新電改方案看天然氣改革方向

3月中旬，新電改方案正式下發(fā)，引起廣泛熱議。由于電力與天然氣存在一定的共性，這讓市場(chǎng)對(duì)剛剛拉開(kāi)帷幕的天然氣價(jià)格改革充滿(mǎn)期待和想象，但同時(shí)也警醒人們對(duì)天然氣市場(chǎng)化改革不能過(guò)于樂(lè)觀。

4月1日起，國(guó)家試點(diǎn)放開(kāi)直供用戶(hù)用氣價(jià)格，并將引導(dǎo)這些放開(kāi)價(jià)格的天然氣進(jìn)入上海石油天然氣交易中心交易，逐步形成中國(guó)天然氣市場(chǎng)價(jià)格。這意味著我國(guó)天然氣市場(chǎng)化改革，特別是天然氣交易邁出了重要一步，但從電力市場(chǎng)化進(jìn)程來(lái)看，天然氣市場(chǎng)化改革還只是剛剛開(kāi)始。

與電力市場(chǎng)一樣，天然氣領(lǐng)域也呈現(xiàn)自然壟斷格局，而且一時(shí)很難打破。目前，在國(guó)內(nèi)天然氣領(lǐng)域，“三桶油”集生產(chǎn)、進(jìn)口、批發(fā)為一體，覆蓋了勘探、管網(wǎng)運(yùn)輸?shù)壬现杏螛I(yè)務(wù)體系，近年來(lái)還積極進(jìn)入下游城市燃?xì)馐袌?chǎng)，成為天然氣行業(yè)的“巨無(wú)霸”。上下游一體化的經(jīng)營(yíng)模式以及準(zhǔn)入、定價(jià)、管輸?shù)确矫嫒詭в械?ldquo;計(jì)劃”色彩，抑制了天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力，天然氣市場(chǎng)“鐵板一塊”的格局亟待改觀。

例如，“三桶油”之間因管道歸屬問(wèn)題沒(méi)有實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)共享，其他上游企業(yè)如煤層氣開(kāi)發(fā)企業(yè)、煤制氣企業(yè)依然難以實(shí)現(xiàn)管道的“第三方準(zhǔn)入”。這就導(dǎo)致已有天然氣管網(wǎng)運(yùn)能未能充分利用、管網(wǎng)建設(shè)不足與重復(fù)建設(shè)問(wèn)題并存。

新電改方案提出，要實(shí)現(xiàn)對(duì)電力產(chǎn)業(yè)鏈“管住中間、放開(kāi)兩頭”，即有序放開(kāi)輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本放開(kāi)配售電業(yè)務(wù)。這一改革思路對(duì)于天然氣同樣適用。

中國(guó)石油大學(xué)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心副主任劉毅軍認(rèn)為，從新電改方案中可以清晰窺視天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革路線圖。天然氣體制改革的核心是“實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”以及“放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和價(jià)格”。這里的“網(wǎng)”既包括天然氣輸配管網(wǎng)，也包括LNG進(jìn)口接收站、儲(chǔ)氣庫(kù)等其他基礎(chǔ)設(shè)施。“放開(kāi)兩頭”方面，劉毅軍指出，電改重在中下游，而天然氣重在中上游。不過(guò)出于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)等考慮，上游領(lǐng)域放開(kāi)預(yù)計(jì)將較為謹(jǐn)慎。

2014年國(guó)家密集出臺(tái)多部法律法規(guī)，釋放出天然氣市場(chǎng)化改革的重要信號(hào)。2014年2月，國(guó)家能源局印發(fā)的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法(試行)》提出，在有剩余能力的情況下，油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)向第三方市場(chǎng)主體平等開(kāi)放管網(wǎng)設(shè)施，按簽訂合同的先后次序向新增用戶(hù)公平、無(wú)歧視地提供輸送、儲(chǔ)存、氣化、液化和壓縮等服務(wù)。同月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》明確，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)不得利用對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的控制排擠其他天然氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)。同年11月，《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》提出，推進(jìn)石油、天然氣、電力等領(lǐng)域價(jià)格改革，有序放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格，天然氣井口價(jià)格及銷(xiāo)售價(jià)格由市場(chǎng)形成，天然氣管輸價(jià)格由政府定價(jià)。

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心特邀研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共政策學(xué)者范必認(rèn)為，管網(wǎng)是氣改的突破口。建議實(shí)施管網(wǎng)強(qiáng)制性第三方準(zhǔn)入，按非歧視原則向所有用戶(hù)提供運(yùn)輸服務(wù)；遠(yuǎn)期可以考慮管網(wǎng)獨(dú)立，分離管道所有權(quán)與天然氣所有權(quán)、分離管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)與天然氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)。然而，目前管網(wǎng)公平開(kāi)放政策落實(shí)難度仍然很大，需進(jìn)一步加大政策力度。

英國(guó)天然氣行業(yè)的發(fā)展為我國(guó)氣改提供了很好的借鑒。隨著英國(guó)天然氣管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入制度的逐步發(fā)展，同樣曾是“巨無(wú)霸”的英國(guó)國(guó)家天然氣公司(BG)逐步分化為三大公司，即英國(guó)天然氣集團(tuán)(BG　Group)、英國(guó)森特理克集團(tuán)(Centrica)和英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司(National　Grid)。其中，英國(guó)天然氣集團(tuán)主攻天然氣生產(chǎn)，是英國(guó)較大的天然氣生產(chǎn)商之一；森特理克集團(tuán)主要負(fù)責(zé)向終端用戶(hù)供應(yīng)天然氣；而英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司則是天然氣管道運(yùn)營(yíng)商，目前英國(guó)所有的供應(yīng)商都有權(quán)平等使用由英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司擁有和運(yùn)營(yíng)的高壓天然氣管道。伴隨著這一歷程，英國(guó)天然氣行業(yè)也從一體化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)為非一體化經(jīng)營(yíng)，整個(gè)天然氣行業(yè)實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)、運(yùn)輸、零售各環(huán)節(jié)的全面競(jìng)爭(zhēng)。

不同于電力只能通過(guò)電網(wǎng)輸送，天然氣既可以通過(guò)管網(wǎng)輸送，也可以以液體的形式(LNG)更靈活地輸送，后者已經(jīng)形成較為完備的市場(chǎng)交易和價(jià)格體系。分析指出，目前LNG現(xiàn)貨價(jià)格走低，已與管道天然氣形成競(jìng)爭(zhēng)之勢(shì)，這將倒逼管道天然氣的改革進(jìn)度。

此外，電力供應(yīng)主要來(lái)自于國(guó)內(nèi)幾大電力集團(tuán)，而天然氣除了國(guó)產(chǎn)天然氣外，還有超過(guò)30%源自進(jìn)口。這些進(jìn)口天然氣能直接有力地推動(dòng)國(guó)內(nèi)價(jià)格與國(guó)際價(jià)格接軌，推動(dòng)天然氣價(jià)格向市場(chǎng)化方向邁進(jìn)。

新電改方案還特別提出，要實(shí)現(xiàn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行。但由于電網(wǎng)的高度壟斷，雖然很多地方、企業(yè)幾經(jīng)嘗試，但國(guó)內(nèi)獨(dú)立、統(tǒng)一的電力交易平臺(tái)一直未能形成，現(xiàn)有電力市場(chǎng)分散、影響力小，導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)和用戶(hù)之間的市場(chǎng)交易十分有限，運(yùn)行也較為艱難。

不過(guò)，目前天然氣領(lǐng)域正在籌建上海石油天然氣交易中心這一全國(guó)性交易平臺(tái)，這一平臺(tái)既有政府主管部門(mén)的支持，又有獨(dú)立第三方參與運(yùn)作，在體制機(jī)制上也是完全市場(chǎng)化運(yùn)作，這是我國(guó)天然氣交易邁出的關(guān)鍵一步。不久，該交易中心就將率先實(shí)現(xiàn)直供大型工業(yè)用戶(hù)管道天然氣現(xiàn)貨交易。

業(yè)內(nèi)人士指出，要避免天然氣改革重蹈電改覆轍，除了引進(jìn)國(guó)際和民間主體進(jìn)入天然氣行業(yè)之外，要及早打破天然氣管道、LNG接收站等形成的自然壟斷問(wèn)題，加快推進(jìn)管網(wǎng)向第三方開(kāi)放、甚至實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，否則，真正的市場(chǎng)化及氣與氣之間的競(jìng)爭(zhēng)將難以實(shí)現(xiàn)。