《能源法》5800字深度點(diǎn)評(píng)：能源革命已全面進(jìn)入實(shí)施推進(jìn)階段

2024年11月8日全國人大常委會(huì)通過《能源法》，2025年1月1日開始實(shí)施。SOLARZOOM新能源智庫點(diǎn)評(píng)如下：

(1)能源革命已進(jìn)入“實(shí)施推進(jìn)”階段

能源革命的概念是習(xí)總書記早在十年前的2014年就提出的。

經(jīng)過十年的時(shí)間，我國已經(jīng)完成了兩方面的前期準(zhǔn)備工作：第一，光伏、鋰電池、新能源汽車“新三樣”實(shí)現(xiàn)平價(jià)，競(jìng)爭(zhēng)力全球第一，光伏及鋰電池產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)接近生產(chǎn)成本，新能源汽車在增量市場(chǎng)中的滲透率已經(jīng)接近50%。第二，以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)開始建設(shè)，發(fā)電側(cè)“兩部制”電價(jià)政策今年推出，這已為未來煤電由主力能源退居替補(bǔ)能源做好了制度鋪墊。

然而，站在2024年底的時(shí)間點(diǎn)上，我國能源格局仍距離“充足性、獨(dú)立性、清潔性”三大目標(biāo)較為遙遠(yuǎn)。截止2023年，我國三大化石能源的儲(chǔ)量消費(fèi)比約為28年，低于世界平均水平(72年)和美國的水平(84年);我國的三大化石能源自給率約為80%，低于世界平均水平(104%)和美國的水平(118%);我國的每1kWh等價(jià)能耗的二氧化碳排放值約為0.59kg，高于世界平均水平(0.52kg)和美國的水平(0.47kg)。若我國在化石能源的道路上繼續(xù)發(fā)展，必然在能源的國際競(jìng)爭(zhēng)中處處受挫;只有開展能源革命，以第三代能源(風(fēng)光儲(chǔ)氫)替代第二代能源(煤油氣)，方能以二三十年的時(shí)間完全實(shí)現(xiàn)能源的“充足性、獨(dú)立性、清潔性”。

在SOLARZOOM新能源智庫看來，本次《能源法》正是在上述歷史背景下推出，能源革命可謂“箭在弦上，不得不發(fā)”?！赌茉捶ā房倓t第三條提出，“能源工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹新發(fā)展理念和總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實(shí)施推動(dòng)能源消費(fèi)革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命、能源體制革命和全方位加強(qiáng)國際合作的能源安全新戰(zhàn)略，堅(jiān)持立足國內(nèi)、多元保障、節(jié)約優(yōu)先、綠色發(fā)展，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的新型能源體系。”由此可見，我國能源革命已正式進(jìn)入“實(shí)施推動(dòng)”階段?！赌茉捶ā妨⒎ㄊ俏覈茉锤锩鼩v史進(jìn)程中的一個(gè)標(biāo)志性里程碑!

表1 我國關(guān)于“能源革命”的重大表述

(2)明確了能源革命的總體目標(biāo)是：非化石能源替代化石能源

《能源法》第二十二條明確提出，“國家支持優(yōu)先開發(fā)利用可再生能源，合理開發(fā)和清潔高效利用化石能源，推進(jìn)非化石能源安全可靠有序替代化石能源，提高非化石能源消費(fèi)比重。”

革命并非請(qǐng)客吃飯，能源革命更是如此。能源革命的革命對(duì)象，雖然從未曾在文件中明確提出，但毫無疑問是化石能源。然而，在我國能源革命的戰(zhàn)略部署中，歷來強(qiáng)調(diào)“先立后破”這四個(gè)字，黨的二十大報(bào)告就明確提出這點(diǎn)。與上述精神相對(duì)應(yīng)，本次《能源法》的表述是“安全可靠有序替代化石能源”，并以“合理開發(fā)和清潔高效利用化石能源”作為過渡。

根據(jù)SOLARZOOM新能源智庫的分析判斷，能源革命的時(shí)間跨度從現(xiàn)在開始算起，以20-30年左右為宜，從而可提前10年左右實(shí)現(xiàn)“2060碳中和”目標(biāo)。根據(jù)當(dāng)前《能源法》的表述及SOLARZOOM新能源智庫的理解，在2040年前，可再生能源的定位是“增量替代”而非“存量替代”(否則不符合“先立后破”的大政方針);在2040年以后，若可再生能源“增量替代”化石能源的目標(biāo)成功實(shí)現(xiàn)，并且發(fā)展形勢(shì)良好，各種機(jī)制、體制完善，則可更進(jìn)一步，由非化石能源實(shí)現(xiàn)對(duì)化石能源的“存量替代”。但可再生能源與化石能源的關(guān)系什么時(shí)候從“增量替代”轉(zhuǎn)為“存量替代”，目前沒有時(shí)間表，待未來《能源法》獲得修訂并轉(zhuǎn)變對(duì)化石能源的表述措辭時(shí)，即可視為標(biāo)志性里程碑。

(3)實(shí)施推動(dòng)能源革命的主體行政層級(jí)是各省、自治區(qū)、直轄市

《能源法》第一章總則之后的第二章即為能源規(guī)劃，規(guī)定了全國、全國分領(lǐng)域、區(qū)域能源規(guī)劃和省、自治區(qū)、直轄市的能源規(guī)劃。

其中，關(guān)于區(qū)域能源規(guī)劃的表述是“可以編制”、“區(qū)域能源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合全國綜合能源規(guī)劃，并與相關(guān)全國分領(lǐng)域能源規(guī)劃銜接”，關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市能源規(guī)劃的表述是“組織編制”，關(guān)于設(shè)區(qū)市級(jí)、縣級(jí)能源規(guī)劃的表述是“需要編制能源規(guī)劃的，按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

由此可見，省、自治區(qū)、直轄市這一層級(jí)(簡稱“省一級(jí)”)是推動(dòng)能源革命的主體行政層級(jí)。

在我國第三代能源時(shí)代，以光伏風(fēng)電為主力能源的“電力能源”由第二代能源時(shí)期的二次能源升級(jí)為一次能源;基于可再生能源電力電解水所產(chǎn)生的“綠色氫能”成為二次能源。眾所周知，我國電力系統(tǒng)呈現(xiàn)一定的區(qū)域性特征，各省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)的電網(wǎng)聯(lián)絡(luò)極為緊密，跨省、跨區(qū)域的電網(wǎng)較為薄弱;而氫能的運(yùn)輸成本極高，在500km范圍以外的遠(yuǎn)距離運(yùn)輸缺乏經(jīng)濟(jì)性。因此，《能源法》以省一級(jí)作為推動(dòng)能源革命的主體行政層級(jí)，與以“風(fēng)光儲(chǔ)氫”為核心的第三代能源的客觀特征(區(qū)域化特征明顯、遠(yuǎn)距離運(yùn)輸成本較高)高度吻合。

(4)各能源革命推動(dòng)主體行政層級(jí)的2項(xiàng)正向考核目標(biāo)和1項(xiàng)保底紅線目標(biāo)

省一級(jí)作為推動(dòng)能源革命的主體行政層級(jí)，《能源法》中規(guī)定了以下正向考核目標(biāo)：

a)碳排放總量和強(qiáng)度。《能源法》在總則第五條中提出，“國家建立能源消耗總量和強(qiáng)度雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制，加快構(gòu)建碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度體系。”

b)可再生能源在能源消費(fèi)中的比重。《能源法》在能源開發(fā)利用章節(jié)的第二十三條提出，“由國家能源局制定可再生能源在能源消費(fèi)中的最低比重目標(biāo)，并對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、考核。”

省一級(jí)作為推動(dòng)能源革命的主體行政層級(jí)，《能源法》中規(guī)定了以下保底紅線目標(biāo)：

c)保證能源安全。《能源法》第四十八條規(guī)定了中央政府儲(chǔ)備、地方政府儲(chǔ)備、企業(yè)儲(chǔ)備，實(shí)物儲(chǔ)備和產(chǎn)能儲(chǔ)備;第五十一條規(guī)定了能源預(yù)測(cè)預(yù)警體系，第五十二條規(guī)定了國家能源應(yīng)急管理體制，第五十三條規(guī)定了全國、各省一級(jí)、各縣市一級(jí)的能源應(yīng)急預(yù)案，第五十四條規(guī)定了有關(guān)人民政府在應(yīng)急響應(yīng)中的相關(guān)權(quán)限，第四十五條規(guī)定了部分執(zhí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的能源品類的定價(jià)依據(jù)，規(guī)定了(其余品類的)能源價(jià)格調(diào)控制度。

(5)各能源革命推動(dòng)主體行政層級(jí)在實(shí)施推進(jìn)中的權(quán)限及政策工具

《能源法》作為全國人大常委會(huì)的立法，在我國法律效力體系中為“普通法”，雖低于根本法(憲法)、基本法(人大制定的法律)，但高于行政法規(guī)(國務(wù)院制定)、地方性法規(guī)(省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市人大及常委會(huì)制定)、行政規(guī)章(國務(wù)院各部門制定)。當(dāng)行政法規(guī)、行政規(guī)章與普通法存在出入時(shí)，省一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按照上位法(普通法)的要求開展相關(guān)工作。

根據(jù)《能源法》第十七條、第十九條、第五十三條，“省一級(jí)人民政府的能源主管部門組織編制當(dāng)?shù)啬茉匆?guī)劃”，“能源規(guī)劃按照規(guī)定的權(quán)限和程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施”，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況，制定本行政區(qū)域的能源應(yīng)急預(yù)案;設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府能源應(yīng)急預(yù)案的制定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。”。因此，《能源法》的立法及前述相關(guān)規(guī)定，意味著國家已經(jīng)將能源工作相當(dāng)大的主導(dǎo)權(quán)下放給了省一級(jí)，省一級(jí)主體行政層級(jí)在能源相關(guān)工作上具有較強(qiáng)的獨(dú)立性、自主性。

在政策工具方面，為達(dá)成各地能源規(guī)劃、確保應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案的有效性，省一級(jí)人民政府可以動(dòng)用的通用政策工具包括：

a)可再生能源發(fā)電量消納責(zé)任考核?！赌茉捶ā返诙龡l規(guī)定，“供電企業(yè)、售電企業(yè)、相關(guān)電力用戶和使用自備電廠供電的企業(yè)等應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)消納可再生能源發(fā)電量的責(zé)任。”

b)在啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)下的強(qiáng)制行政手段，包括但不限于：實(shí)施調(diào)度、直接組織生產(chǎn)、征用各類物資、干預(yù)價(jià)格、投放儲(chǔ)備?！赌茉捶ā返谄呤龡l規(guī)定了，能源企業(yè)、能源用戶若在能源應(yīng)急狀態(tài)時(shí)不服從有關(guān)人民政府的統(tǒng)一指揮和安排，其所面臨的最高行政處罰為“停業(yè)整頓或者依法吊銷相關(guān)許可證件”。

除了上述全國通用政策工具外，各省一級(jí)人民政府在能源工作中若希望使用任何的政策工具，均可寫入其省一級(jí)的能源規(guī)劃、能源應(yīng)急預(yù)案，并按流程上報(bào)批準(zhǔn)后即可實(shí)施。這意味著，在《能源法》框架下各省一級(jí)行政單位的政策工具會(huì)具有相當(dāng)?shù)牡胤教厣?，因地制宜，各不相同?/p>

(6)各能源類型在能源革命中的定位及排序

在《能源法》第三章能源開發(fā)利用的表述中，第二十二條講能源革命目標(biāo)(“優(yōu)先開發(fā)可再生能源，推進(jìn)非化石能源安全可靠有序替代化石能源”)，第二十三條講考核目標(biāo)(可再生能源在能源消費(fèi)中的比重);第二十四條講水電，第二十五條講風(fēng)電光伏，第二十六條講生物質(zhì)及其他，第二十七條講核電;第二十八條講煤炭，第二十九條講石油、天然氣，第三十條講煤電;第三十一條講電網(wǎng)，第三十二條講抽水蓄能，第三十三條講氫能，第三十四條講綜合能源服務(wù)及綠證，第三十五條講能源用戶及需求側(cè)響應(yīng);第三十六條講提供兜底服務(wù)的能源供應(yīng)企業(yè)，第三十七條講能源基礎(chǔ)設(shè)施及管網(wǎng)，第三十八條講農(nóng)村及老少邊窮地區(qū)的能源供應(yīng)，第三十九條講環(huán)保安全及職業(yè)病防護(hù)。

在SOLARZOOM新能源智庫看來，煤炭、石油、天然氣、水電、核電、風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)、氫能等主要能源在能源革命中的定位如下：

a)風(fēng)電、光伏毫無疑問是鼓勵(lì)類。由于風(fēng)電光伏未來是主力能源而非替補(bǔ)能源，故而措辭為“國家推進(jìn)風(fēng)能、太陽能開發(fā)利用”，而不再用“積極發(fā)展、鼓勵(lì)”等表述;在第三十一條中論述電網(wǎng)時(shí)也提出了“提高電網(wǎng)對(duì)可再生能源的接納、配置和調(diào)控能力”。光伏項(xiàng)目中，集中式優(yōu)于分布式，集中式光伏的表述是“加快風(fēng)電和光伏發(fā)電基地建設(shè)”，對(duì)分布式光伏的表述則是“支持分布式風(fēng)電和光伏發(fā)電就近開發(fā)利用”。

b)對(duì)水電的態(tài)度是，除“合理布局、積極有序開發(fā)建設(shè)抽水蓄能電站”外，給出了略有些限制性意味的表述“國家統(tǒng)籌水電開發(fā)和生態(tài)保護(hù)，嚴(yán)格控制開發(fā)建設(shè)小型水電站”。

c)對(duì)生物質(zhì)的態(tài)度是“國家鼓勵(lì)合理開發(fā)利用，因地制宜發(fā)展”，而并非是全面開花的支持態(tài)度。

d)對(duì)核電的態(tài)度是“積極安全有序發(fā)展”。很顯然，《能源法》對(duì)核電的態(tài)度是正面的，否則就不會(huì)用“非化石能源安全可靠有序替代化石能源”的表述了，在《能源法》第七十五條還專門給出了非化石能源等于可再生能源加核能的定義。但由于用了“有序”二字，說明核電在未來相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)是主力能源。眾所周知，核聚變能是繼風(fēng)電、光伏等可再生能源后的第四代能源，目前還沒有實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破，更沒有實(shí)現(xiàn)平價(jià)。所以，《能源法》中的相關(guān)措辭就很容易理解了。

e)煤炭的定位是“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)發(fā)展煤礦礦區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮煤炭在能源供應(yīng)體系中的基礎(chǔ)保障和系統(tǒng)調(diào)節(jié)作用”，煤電的定位是“合理布局燃煤發(fā)電建設(shè)，提高燃煤發(fā)電的調(diào)節(jié)能力”。很顯然，煤炭的系統(tǒng)調(diào)節(jié)作用指的是煤炭“退居二線”，作為替補(bǔ)能源為可再生能源調(diào)峰調(diào)頻。而煤炭礦區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主力軍則是在礦山上實(shí)施集中式光伏項(xiàng)目。

f)石油、天然氣的定位是“加大石油、天然氣資源勘探開發(fā)力度”，“國家支持合理開發(fā)利用可替代石油、天然氣的新型燃料和工業(yè)原料”。上述表述是要求增加石油、天然氣的供給而縮減其需求。很顯然，2023年我國的石油自給率不足27%、天然氣的自給率不足58%，這兩個(gè)基礎(chǔ)事實(shí)決定了，在需求側(cè)石油、天然氣是被革命及替代的對(duì)象。

g)儲(chǔ)能的定位是，“推進(jìn)新型儲(chǔ)能高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮各類儲(chǔ)能在電力系統(tǒng)中的調(diào)節(jié)作用”。其表述與風(fēng)電、光伏一致，《能源法》對(duì)儲(chǔ)能用了沒有任何感情色彩的“推進(jìn)”一詞。但正是由于這一中性表述，才與儲(chǔ)能在第三代能源中不可或缺的主力定位相匹配。

h)氫能被列入《能源法》，并被冠以“積極有序推進(jìn)”這一表述。“積極”說明方向是正面的，“有序”意味著時(shí)間點(diǎn)還沒有馬上到。

綜上所述，基于《能源法》第三章的表述及SOLARZOOM新能源智庫的解讀，國家對(duì)能源革命的態(tài)度是：主力發(fā)展風(fēng)電、光伏、儲(chǔ)能并加快風(fēng)光基地建設(shè)，生物質(zhì)鼓勵(lì)合理開發(fā)，積極有序推進(jìn)核能、氫能、抽水蓄能，水電“國家統(tǒng)籌”，煤炭“退居二線”，石油、天然氣被替代。各種類型的能源排序?yàn)椋杭惺斤L(fēng)光儲(chǔ)>分布式風(fēng)光儲(chǔ)>生物質(zhì)>核能、氫能、抽水蓄能>水電>煤炭>石油、天然氣。

(7)各種類型經(jīng)營主體在能源市場(chǎng)中的地位

能源作為國之重器，央國企占據(jù)能源市場(chǎng)之主導(dǎo)地位這是毫無疑問的。然而，在《能源法》中，并沒有否定民營企業(yè)參與能源供給，而是“鼓勵(lì)、引導(dǎo)”各類經(jīng)營主體依法投資能源生產(chǎn)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)?！赌茉捶ā返谒氖畻l規(guī)定，“國家鼓勵(lì)、引導(dǎo)各類經(jīng)營主體依法投資能源開發(fā)利用、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，促進(jìn)能源市場(chǎng)發(fā)展。”第四十一條規(guī)定，“國家推動(dòng)能源領(lǐng)域自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革，依法加強(qiáng)對(duì)能源領(lǐng)域自然壟斷性業(yè)務(wù)的監(jiān)管和調(diào)控，支持各類經(jīng)營主體依法按照市場(chǎng)規(guī)則公平參與能源領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。”但對(duì)于民營能源供應(yīng)企業(yè)，縣級(jí)以上人民政府能源主管部門和其他有關(guān)部門可以隨時(shí)根據(jù)《能源法》第六十四條的規(guī)定，“進(jìn)入能源企業(yè)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查”、“詢問與檢查事項(xiàng)有關(guān)的人員，要求其對(duì)有關(guān)事項(xiàng)作出說明”、“查閱、復(fù)制與檢查事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料、電子數(shù)據(jù)”，且“被檢查單位及其有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)予以配合，不得拒絕、阻礙”。

對(duì)于能源創(chuàng)新領(lǐng)域，《能源法》對(duì)于民營企業(yè)的態(tài)度是更為積極的、肯定的。《能源法》第五十八條提出，“國家制定和完善產(chǎn)業(yè)、金融、政府采購等政策，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資金投入能源科技創(chuàng)新。”由此可見，在能源創(chuàng)新領(lǐng)域，民營企業(yè)是發(fā)揮主要作用的。

【總結(jié)】

本次《能源法》的立法及頒布，正值能源革命進(jìn)入“實(shí)施推進(jìn)”階段的關(guān)鍵時(shí)期。

我國實(shí)施推進(jìn)能源革命的總體目標(biāo)是：非化石能能源替代化石能源。各類型能源的排序是：集中式風(fēng)光儲(chǔ)>分布式風(fēng)光儲(chǔ)>生物質(zhì)>核能、氫能、抽水蓄能>水電>煤炭>石油、天然氣。但未來相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，非化石能源對(duì)化石能源的替代只能是“增量替代”而非“存量替代”。

為達(dá)成能源革命的相關(guān)目標(biāo)，《能源法》確定省一級(jí)是推動(dòng)能源革命的主體行政層級(jí)。省一級(jí)主體行政層級(jí)的正向考核目標(biāo)是：碳排放總量和強(qiáng)度、可再生能源在能源消費(fèi)中的比重，其保底紅線目標(biāo)是：保證能源安全。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，國家相關(guān)能源工作的權(quán)限下放至省一級(jí)，省一級(jí)主體行政層級(jí)在能源規(guī)劃、應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案制定方面有較強(qiáng)的自主權(quán)，可以通過“可再生能源發(fā)電量消納責(zé)任考核、在啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)下的強(qiáng)制行政手段、具有各地方特色并寫入能源規(guī)劃與應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案的政策工具”達(dá)成相關(guān)目標(biāo)。

國家鼓勵(lì)能源領(lǐng)域上下游企業(yè)按照市場(chǎng)化方式加強(qiáng)合作、協(xié)同發(fā)展。能源供給領(lǐng)域除自然壟斷環(huán)節(jié)外，鼓勵(lì)、引導(dǎo)包含民營企業(yè)在內(nèi)的各類主體參與能源供給及競(jìng)爭(zhēng);在能源創(chuàng)新領(lǐng)域，民營企業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)性作用。

SOLARZOOM新能源智庫堅(jiān)信，在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)下，我國能源革命必將在本世紀(jì)中葉最終取得勝利!