我國水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃進(jìn)度滯后原因有哪些

2019年，電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃已經(jīng)進(jìn)入了第四個年頭。按照我國水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)，即“全國新開工常規(guī)水電和抽水蓄能電站各6000萬千瓦左右，新增投產(chǎn)水電6000萬千瓦，2020年水電總裝機容量達(dá)到3.8億千瓦，其中常規(guī)水電3.4億千瓦，抽水蓄能4000萬千瓦，年發(fā)電量1.25萬億千瓦時”的要求， 我國水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃時間和進(jìn)度都稍顯滯后。

水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃執(zhí)行情況

據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，我國水電裝機超過了3.5億千瓦（其中抽水蓄能裝機約3000萬千瓦），發(fā)電量1.24萬億千瓦時。對照我國水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)，2019年和2020年我國常規(guī)水電還應(yīng)投產(chǎn)近2000萬千瓦，抽水蓄能投產(chǎn)約1000萬千瓦。這些目標(biāo)經(jīng)過努力基本上都可以實現(xiàn)。然而，目前水電“十三五”規(guī)劃中，差距較大的是抽水蓄能。據(jù)統(tǒng)計，截至“十三五”中期（2018年6月底），我國新開工常規(guī)水電2838萬千瓦，占47.3%；新開工抽水蓄能1795萬千瓦，僅占規(guī)劃的29.9%。

眾所周知，五年規(guī)劃中的裝機增長，往往都是已經(jīng)開工在建的項目，所以，一般來說如果沒有特殊情況出現(xiàn)，裝機的增長還是比較容易實現(xiàn)的。但是，規(guī)劃中新開工的項目，往往受行業(yè)發(fā)展環(huán)境的影響更大一些。

我國水電開發(fā)大幅度降速的原因分析

客觀地說，近年來我國的水電開發(fā)確實遭遇到一些新問題。首先是由于我國電力產(chǎn)能過剩，造成電力消納困難加劇。在火電機組利用小時大幅度下降的同時，我國水電棄水、風(fēng)電棄風(fēng)、光電棄光的（三棄）現(xiàn)象都十分嚴(yán)重。其中，由于水電的棄水主要集中在我國的四川和云南兩個水電大省，所以當(dāng)?shù)氐乃娖髽I(yè)損失巨大，從而嚴(yán)重影響了水電企業(yè)開發(fā)新項目的能力和積極性。例如，電網(wǎng)部門公布的數(shù)據(jù)，2017年四川調(diào)峰棄水電量140億千瓦時，云南調(diào)峰棄水電量為125億千瓦時。但事實上，這些棄水量僅僅是從電網(wǎng)調(diào)度的角度統(tǒng)計的調(diào)峰棄水，而對于水電企業(yè)來說，更能反映棄水實際的是裝機棄水。據(jù)中國水力發(fā)電工程學(xué)會統(tǒng)計，僅我國四川一個省2017年的裝機棄水損失已經(jīng)超過了550億元，比調(diào)峰棄水量足足高出400多億元。如此巨大的棄水損失對當(dāng)?shù)厮娖髽I(yè)來說，幾乎是難以承受的。例如，某流域公司“十三五”前后三年的經(jīng)營利潤，已經(jīng)從最初的50億元、20億元，到最后降到接近于零。

其次，“十三五”期間我國已經(jīng)不再沿用以往新建水電站的一站一價“成本加成”核定的上網(wǎng)電價，而是統(tǒng)一采用地區(qū)的平均上網(wǎng)標(biāo)桿電價。這種定價方式的改革雖然有利于調(diào)動企業(yè)降低成本、提高效益的積極性，但也使得一些開發(fā)難度大、建設(shè)成本高、但長期效益好的水電項目的開發(fā)變得更為困難。水電項目開發(fā)建設(shè)的普遍特點就是初期的基本建設(shè)投資較大，但由于建成后沒有發(fā)電所需要的原料費用，所以，還貸期過后的效益將會非常好。然而，如果一定要在20～30年內(nèi)完成項目的還貸，一些新建水電站的電價難免就要高一些。我國以往新建水電站的“成本加成”的電價政策，可以說是一種克服水電開發(fā)弊端的成功經(jīng)驗。

記得前幾年，國外的水電同行對我國水電的建設(shè)速度驚嘆不已，非常奇怪我國的水電投資怎么會如此之多。深入交流過后，才發(fā)現(xiàn)其實是當(dāng)時我國新建水電的上網(wǎng)電價政策，對我國水電開發(fā)起到了保駕護(hù)航的作用。通過這種政策讓我國的電網(wǎng)企業(yè)成為了水電開發(fā)的電價“蓄水池”，新電站在還貸期的電價雖然較高，但完成還貸的老電站電價普遍非常低。所以，我國水電的平均上網(wǎng)電價還是要比火電約低0.1元/每千瓦時。目前我國的水電開發(fā)由于沒有了電價的“蓄水池”，所以項目開發(fā)的難度逐步加大和移民環(huán)保的成本不斷上升，這些各國水電在發(fā)展后期都必然遭遇到的問題，幾乎已經(jīng)成為我國水電開發(fā)企業(yè)難以逾越的障礙。

總之，從宏觀上看雖然電力行業(yè)的市場化改革，一定是有利于行業(yè)長期發(fā)展的，但是對于水電開發(fā)必須要想辦法解決好水電企業(yè)的短期經(jīng)營業(yè)績考核與國家、社會的長遠(yuǎn)利益之間的矛盾。解決社會發(fā)展百年大計的問題，通常不是某個具體企業(yè)力所能及的，而一定是政府的責(zé)任，一定要靠政府的規(guī)劃、政策。

根據(jù)我國水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃目前的執(zhí)行情況，有關(guān)研究機構(gòu)建議，對我國“十三五”水電規(guī)劃暫不作調(diào)整，對此筆者非常贊同。盡管按照目前的現(xiàn)狀繼續(xù)發(fā)展下去，我國水電的“十三五”規(guī)劃目標(biāo)肯定是難以完成的。但是為了體現(xiàn)我國“積極發(fā)展水電”的能源政策，促進(jìn)和保障我國的能源轉(zhuǎn)型，我們絕不應(yīng)該鼓勵和縱容我國水電開發(fā)的大幅度降速。

我國可再生能源發(fā)展太快了嗎

當(dāng)前我國出現(xiàn)電力產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的原因，并不一定是某些輿論所宣傳的水電（包括風(fēng)、光）發(fā)展得太多了、太快了，也很可能是我們對能源轉(zhuǎn)型的理解出現(xiàn)了偏差。過去，我們只認(rèn)識到，只要大力發(fā)展可再生能源，就是在實施能源轉(zhuǎn)型。但是國際社會的共識（例如“蘇州共識”）告訴我們，能源轉(zhuǎn)型的核心要義，是主體（化石）能源的變更。主體能源怎么樣才能變更？當(dāng)然一方面是要大力發(fā)展可再生能源，另一方面還必須要有化石能源的逐步減少和退出才能轉(zhuǎn)型。客觀地說，我國的能源轉(zhuǎn)型在這方面做得還不夠。迄今為止，在我國電力行業(yè)歷年發(fā)展最快、增加最多的產(chǎn)能，仍然是燃煤發(fā)電。盡管我國煤電發(fā)展的增速也在迅速的下降，但是由于我國煤電規(guī)模的基數(shù)非常大，截至目前我國能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化還只是相對的。

當(dāng)然，如果是為了保障國家的正常發(fā)展，即使是碳排放量有所增加也是必須的。不過，有點令人費解的是，同樣是在2017年，我國由于電力產(chǎn)能過剩導(dǎo)致的可再生能源“三棄”電量，已經(jīng)超過了千億千瓦時。對于我國嚴(yán)重的“三棄”，不少人認(rèn)為是由于我國可再生能源的發(fā)展無序、增速過快，超過了市場的接受能力。但是，是不是也有可能是我國煤電發(fā)展的減速不及時、不到位，整個社會還缺乏煤電要逐步退出的意識所造成的呢？

在上述兩種看法中，目前占我國社會輿論主流的絕對是前者。在這種輿論的誤導(dǎo)下，我國的水電開發(fā)大幅度減速，以及水電“十三五”規(guī)劃難以按期完成，是必然結(jié)果。但是，同時我們也必須注意到我國政府在國際社會上一再表示我國是“巴黎協(xié)定”最堅定的支持者。我們靠什么來落實“巴黎協(xié)定”的承諾呢？當(dāng)然是大力發(fā)展包括水電在內(nèi)的非化石能源。

我們的國際承諾與我國的能源轉(zhuǎn)型

這里需要說明的是，在制定“十三五”規(guī)劃的時候，世界上還沒有確定“巴黎協(xié)定”。當(dāng)時，我國“十三五”規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)，是根據(jù)聯(lián)合國的2100年全球要實現(xiàn)凈零排放和我國政府的2020年和2030年的減排承諾而制定的。隨后，國際社會所通過的“巴黎協(xié)定”，實際上比聯(lián)合國的減排目標(biāo)又有了大幅度的提高。“巴黎協(xié)定”要求世界各國在本世紀(jì)下半葉，就要實現(xiàn)凈零排放。也就是說，即使我們完美地實現(xiàn)了“十三五”規(guī)劃的各項指標(biāo)，我國的電力工業(yè)其實也只能滿足聯(lián)合國的減排目標(biāo)要求，而與“巴黎協(xié)定”的要求還有相當(dāng)大的差距。如果要實現(xiàn)“巴黎協(xié)定”的承諾，我們應(yīng)該要超額完成我國“十三五”規(guī)劃中各項可再生能源的任務(wù)指標(biāo)。否則，我國連實現(xiàn)聯(lián)合國的減排目標(biāo)和2030年的減排承諾都成問題，更不用說什么“巴黎協(xié)定”了。

全球很多著名能源研究機構(gòu)都普遍認(rèn)為，如果要實現(xiàn)聯(lián)合國的減排目標(biāo)（2100年凈零排放），2050年各國的發(fā)電構(gòu)成中可再生能源至少要占到85%；要想實現(xiàn)“巴黎協(xié)定”的目標(biāo)，2050年的發(fā)電能源中，應(yīng)該接近百分之百的使用可再生能源。各國到底能不能兌現(xiàn)“巴黎協(xié)定”的承諾，其實現(xiàn)在都可以用本國的電力發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行檢驗。對照我國當(dāng)前的電力行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)，我國當(dāng)前的電力發(fā)展和我國對國際社會的減排承諾是脫節(jié)的。筆者認(rèn)為：這種局面不可能長期的持續(xù)下去，隨著時間的推移，必須要做出選擇。要么也像美國一樣，公開宣布我國退出“巴黎協(xié)定”；要么就完善我國能源電力轉(zhuǎn)型中的短板，加快我國煤電去產(chǎn)能的步伐，同時，為了滿足社會發(fā)展的能源需求，更大力地發(fā)展我國的水電和各種非水可再生能源。

因此，在明知道完成我國水電“十三五”規(guī)劃難度很大的情況下，仍建議不調(diào)整規(guī)劃，而要求社會各界在剩下的兩年里努力克服當(dāng)前水電開發(fā)的障礙、加大水電開發(fā)力度，絕對是與我國對“巴黎協(xié)定”承諾的堅定態(tài)度相一致的。作為水電工作者，我們十分清楚地知道，我國的資源稟賦完全可以支撐我國能源供給，在滿足社會發(fā)展需要的同時，實現(xiàn)滿足“巴黎協(xié)定”的成功轉(zhuǎn)型。

具體來說，只要我們在繼續(xù)大力發(fā)展水電和各種非水可再生能源的同時，加快煤電去產(chǎn)能的步伐，我國在2050年的電力構(gòu)成中85%，甚至100%來自可再生能源，都是有可能辦到的。設(shè)想一下，我們首先要求把社會用電需求的增量全部留給可再生能源，在此基礎(chǔ)上，再努力逐步減少目前化石能源所承擔(dān)的發(fā)電份額。如果做不到這一點，還有什么理由批評我國水電和可再生能源發(fā)展得過快呢？總之，站在這個高度上看，就會發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國電力行業(yè)發(fā)展的主要問題，絕不是可再生能源的發(fā)展無序和增長過快，而是煤電的產(chǎn)能不僅不逐步退出，而且還要持續(xù)增長。

新建水電站成本過高的問題不難解決

目前我國水電發(fā)展的困境，除了市場問題之外，還有開發(fā)成本上升造成的新建電站電價過高的矛盾。通過前文分析，我們應(yīng)該知道即使是我國西南地區(qū)的水電開發(fā)項目成本急劇上升，也并非沒有市場競爭力。一般來說，我國大中型水電站的實際生命周期都不會少于數(shù)百年。按照100年、200年計算，我國西南地區(qū)的水電哪一個會沒有市場競爭力？遺憾的是我們的社會不會容許具體企業(yè)按照百年進(jìn)行成本核算。所以，對于我國西南地區(qū)的水電來說，缺少的其實并不是市場競爭力，而是一個國家層面的電價“蓄水池”。然而，相比我國實現(xiàn)“巴黎協(xié)定”的承諾，建立一個這樣的電價“蓄水池”難度并不大。

抽水蓄能建設(shè)滯后的原因是能源轉(zhuǎn)型遇阻

從目前的發(fā)展現(xiàn)狀來看，抽水蓄能開工6000萬千瓦的規(guī)劃目標(biāo)，幾乎是無法實現(xiàn)了。為什么結(jié)果會是這樣，這其實是與我們“十三五”的煤電控制目標(biāo)稍有突破緊密相連的。我國建設(shè)了太多的煤電廠，用大大低于設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的利用小時的代價，取代了抽水蓄能的電網(wǎng)調(diào)峰作用。這樣一來，專門用來給電網(wǎng)調(diào)峰的抽水蓄能，還怎么可能發(fā)展建設(shè)好？實際上，我國規(guī)劃的抽水蓄能之所以這樣多，目的是不僅要給大量的非水可再生能源調(diào)峰，而且還要給核電、煤電等適合連續(xù)發(fā)電的電源提供服務(wù)，提高核電、煤電的發(fā)電效率。但是，面對太多的煤電廠不斷投產(chǎn)的壓力，抽水蓄能的現(xiàn)實發(fā)展也只能為此讓路。

我們承認(rèn)，世界各國在電力轉(zhuǎn)型、煤電退出的過程中讓即將退役的煤電廠通過適當(dāng)?shù)母脑斐袚?dān)一些調(diào)峰作用，不僅是普遍的，而且也是經(jīng)濟(jì)的、可行的。但是這樣做的前提，絕對應(yīng)該是已經(jīng)開啟了煤電去產(chǎn)能的步伐。而像我國這樣，在煤電至今仍然是發(fā)展最快、增加最多的產(chǎn)能品種的情況下，如果還大力提倡煤電機組進(jìn)行調(diào)峰，結(jié)果除了為那些無序發(fā)展的煤電披上合法的外衣之外，當(dāng)然就是要取代抽水蓄能的作用、擠占抽水蓄能的市場空間、制約抽水蓄能電站的發(fā)展。

我國水電規(guī)劃中抽水蓄能建設(shè)的執(zhí)行狀況，其實就是我國能源轉(zhuǎn)型艱難現(xiàn)狀的真實寫照。如果能源轉(zhuǎn)型的力度不夠，控制不住無序發(fā)展的煤電，其結(jié)果一定就是抽水蓄能發(fā)展不起來。

結(jié) 語

總之，能否落實我國水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃，意義非常重大。眾所周知，構(gòu)建人類命運共同體是黨的十九大提出來的重要目標(biāo)。我們不能否認(rèn)，目前全世界最重要、公認(rèn)的人類命運共體，就是人類應(yīng)對氣候變化的“巴黎協(xié)定”。當(dāng)前，我國水電“十三五”規(guī)劃是否進(jìn)行調(diào)整，其實是構(gòu)建人類命運共同體和維護(hù)行業(yè)發(fā)展既得利益的一種博弈。幸運的是，水電和非水可再生能源的行業(yè)利益和構(gòu)建人類命運共同體是一致的。目前，我們之所以還要堅持“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)，堅持積極發(fā)展水電的信心，是因為我們相信，整個社會總有一天會發(fā)現(xiàn)，我國目前的國際承諾和能源電力行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)實情況是矛盾的，而讓電力行業(yè)的發(fā)展與我們的對外承諾統(tǒng)一起來的這種巨變，隨時都可能到來。這種巨變，一定會要求我們更大力地加速我國水電和各種可再生能源的發(fā)展。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年02期，作者系中國水力發(fā)電工程學(xué)會副秘書長