中國光伏補(bǔ)貼激勵(lì)政策十年回眸

2019年，隨著“十三五”逐漸進(jìn)入收官階段，光伏補(bǔ)貼退坡及平價(jià)上網(wǎng)等既定規(guī)劃也加速落地。作為光伏能源成長不可或缺的“加速器”，補(bǔ)貼政策的歷史年輪值得回味……

在全球能源轉(zhuǎn)型的浪潮下，清潔能源被寄予厚望，特別是近年來沖勁十足的光伏產(chǎn)業(yè)。但技術(shù)實(shí)現(xiàn)的難度也決定了光伏等可再生能源在向普惠能源過渡的階段離不開一定的扶持。

以全球光伏熱潮的起源地歐洲為例，2000左右，德國率先實(shí)施“上網(wǎng)電價(jià)”法，要求電網(wǎng)公司以40~50歐分/千瓦時(shí)的電價(jià)全額收購光伏電量，該政策的實(shí)施大大拉動(dòng)了德國國內(nèi)光伏市場(chǎng)，連續(xù)多年安裝量居世界第一。繼德國之后，歐洲其他國家均開始實(shí)施“上網(wǎng)電價(jià)”法。2007~2008年，歐洲光伏市場(chǎng)占據(jù)全球光伏市場(chǎng)的80%。

歐洲之外，美、日等各國的光伏產(chǎn)業(yè)起步均伴隨著政府的激勵(lì)政策，或是一定的上網(wǎng)電價(jià)，或是固定補(bǔ)貼，或是凈計(jì)量、財(cái)稅優(yōu)惠等，均可統(tǒng)一稱為補(bǔ)貼政策。

當(dāng)然，我國光伏產(chǎn)業(yè)也不例外，自2006年1月1日起正式施行的《中華人民共和國可再生能源法》立規(guī)，電網(wǎng)公司應(yīng)按合理的上網(wǎng)電價(jià)全額收購可再生能源電量，超出常規(guī)能源上網(wǎng)電價(jià)的部分，附加在銷售電價(jià)中分?jǐn)?后演變?yōu)榭稍偕茉措妰r(jià)附加)。

截至2018年底，我國光伏累計(jì)裝機(jī)達(dá)174GW。自2018年回溯至2008年，十年時(shí)間可謂我國光伏產(chǎn)業(yè)壯大及裝機(jī)飆升的“黃金十年”，在此，光伏補(bǔ)貼政策也大致歷經(jīng)了從核準(zhǔn)電價(jià)到標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)及度電補(bǔ)貼的四個(gè)階段。

一、2008年：核準(zhǔn)電價(jià)

2006年之前，我國光伏終端市場(chǎng)建設(shè)主要是由政府主導(dǎo)建設(shè)的示范性項(xiàng)目，包括“西藏?zé)o電縣建設(shè)”、“中國光伏工程”、“西藏阿里光電計(jì)劃”、“送電到鄉(xiāng)工程”以及“無電地區(qū)電力建設(shè)”等。

2007~2008年，國家發(fā)改委分批次核準(zhǔn)了4個(gè)項(xiàng)目，其中上海兩個(gè)、寧夏和內(nèi)蒙古各一個(gè)，核準(zhǔn)電價(jià)為4元/千瓦時(shí)，這也是我國商業(yè)化光伏電站發(fā)展的開端。

二、2009年：特許權(quán)競(jìng)價(jià)和投資安裝補(bǔ)貼

時(shí)間行至2009年，這一年也是更多業(yè)內(nèi)外人士所熟知的中國光伏電站市場(chǎng)的開端時(shí)間。為解困中國光伏產(chǎn)業(yè)在2008年金融危機(jī)下的產(chǎn)品積壓困局，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和規(guī)?；l(fā)展，2009年政府部門先后開展了特許權(quán)招標(biāo)、太陽能光伏建筑示范項(xiàng)目、金太陽工程等，并相應(yīng)配套了足夠誘惑力的財(cái)政激勵(lì)政策，擴(kuò)大國內(nèi)光伏終端市場(chǎng)。

特許權(quán)招標(biāo)競(jìng)價(jià)：主要面向大型地面光伏電站。2009年和2010年國家能源局組織實(shí)施了兩批光伏電站特許權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)，中標(biāo)方式為上網(wǎng)電價(jià)低者中標(biāo)。2009年第一批次一個(gè)項(xiàng)目，即敦煌10MW光伏電站，最終中標(biāo)電價(jià)為1.09元/千瓦時(shí);2010年第二批特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目，13個(gè)項(xiàng)目總規(guī)模280MW，中標(biāo)電價(jià)0.7288~0.9907元/千瓦時(shí)。

太陽能光電建筑示范：2019年3月，財(cái)政部印發(fā)《太陽能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》的通知，補(bǔ)助資金使用范圍主要面向城市光電建筑一體化應(yīng)用、農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)建筑光電利用等。2009年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為建材型、構(gòu)件型項(xiàng)目不超過20元/瓦，與屋頂、墻面結(jié)合安裝型項(xiàng)目不超過15元/瓦。2010年分別降至17元/瓦、13元/瓦;2012年為降至9元/瓦、7.5元/瓦。

不過，由于政策漏洞、監(jiān)督缺位以及與之后金太陽工程的重合，市場(chǎng)上出現(xiàn)了大量的騙補(bǔ)行為。2015年財(cái)政部下發(fā)通知，要求取消部分示范項(xiàng)目資格并追回補(bǔ)貼資金。

金太陽工程：2009年7月，財(cái)政部、科技部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施金太陽示范工程的通知》，計(jì)劃在2~3年內(nèi)，采取財(cái)政補(bǔ)助方式支持不低于500MW的光伏發(fā)電示范項(xiàng)目。而具體的補(bǔ)助范圍和金額也在接下來的2009~2012年進(jìn)行了逐年調(diào)整，見下表：

不可否認(rèn)，金太陽示范工程對(duì)促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模發(fā)展發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用。然而，由于采取事前補(bǔ)貼方式，騙補(bǔ)、以次充好等消息不絕于耳。最終，2013年政府部門下發(fā)通知金天陽示范工程不再進(jìn)行新增申請(qǐng)審批。至此，轟轟烈烈的金太陽工程正式退出中國光伏的歷史舞臺(tái)。

三、2011年：光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)

2010年兩批特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目之后，業(yè)內(nèi)積極呼吁光伏標(biāo)桿上網(wǎng)政策的出臺(tái)。2011年8月，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，正式刻下了國內(nèi)光伏標(biāo)桿電價(jià)的里程碑。

◆2011年7月1日以前核準(zhǔn)建設(shè)、2011年12月31日建成投產(chǎn)、尚未核定價(jià)格的光伏發(fā)電項(xiàng)目，上網(wǎng)電價(jià)統(tǒng)一核定為每千瓦時(shí)1.15元;

◆2011年7月1日及以后核準(zhǔn)，以及2011年7月1日之前核準(zhǔn)但截至2011年12月31日仍未建成投產(chǎn)的太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目，除西藏仍執(zhí)行每千瓦時(shí)1.15元外，其余上網(wǎng)電價(jià)均按每千瓦時(shí)1元執(zhí)行。

四、2013年~2018年：三類資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)和分布式度電補(bǔ)貼

2009~2011年，在一系列利好政策激勵(lì)下，國內(nèi)光伏終端市場(chǎng)終于開啟了進(jìn)階通道，短短三年時(shí)間年新增裝機(jī)翻了17倍之多，光伏也成為全國各地創(chuàng)收與造富的熱門產(chǎn)業(yè)。然而，起步階段的內(nèi)需市場(chǎng)自然無法一時(shí)消納彼時(shí)巨大的產(chǎn)能，“兩頭在外”的尷尬窘境依舊延續(xù)。資料顯示，當(dāng)時(shí)高純度多晶硅嚴(yán)重依賴國外進(jìn)口，而國產(chǎn)光伏電池和組件96%需出口至國外市場(chǎng)。

最終走勢(shì)令業(yè)內(nèi)人士銘記至今，2011年11月9日，美國舉起“雙反”大棒，針對(duì)中國光伏產(chǎn)品的“雙反”正式進(jìn)入立案程序。2012年10月10日，美國商務(wù)部作出反傾銷、反補(bǔ)貼終裁，征收14.78%至15.97%的反補(bǔ)貼稅和18.32%至249.96%的反傾銷稅。雪上加霜的是，彼時(shí)占據(jù)中國光伏產(chǎn)品出口份額70%的歐盟市場(chǎng)仿效跟進(jìn)，于2012年第四季度，對(duì)中國光伏產(chǎn)品啟動(dòng)“雙反”調(diào)查。曾經(jīng)的爆款產(chǎn)業(yè)走在了“最危險(xiǎn)的邊緣”。

破解危機(jī)，國內(nèi)內(nèi)需市場(chǎng)“大躍進(jìn)”迫在眉睫。2012年底國務(wù)院下發(fā)五條措施，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序、應(yīng)用市場(chǎng)、支持政策、市場(chǎng)機(jī)制多方面扶植光伏業(yè)發(fā)展。2013年8月，作為“國五條”的細(xì)化配套政策，《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》正式下發(fā)，實(shí)行三類資源區(qū)光伏上網(wǎng)電價(jià)及分布式光伏度電補(bǔ)貼，由此正式催生了我國光伏應(yīng)用市場(chǎng)的“黃金時(shí)代”。

2015年底，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于完善陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)政策的通知》指出，實(shí)行風(fēng)電、光伏上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)隨發(fā)展規(guī)模逐步降低的價(jià)格政策。截至2018年，三類資源區(qū)光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)共下調(diào)了四次，詳見下表：

眼下，2019年度光伏上網(wǎng)電價(jià)及補(bǔ)貼政策即將下發(fā)，在繼續(xù)下調(diào)的主旋律下，無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段，補(bǔ)貼退出機(jī)制已然“開閘”。褪去補(bǔ)貼“護(hù)身符”，直面?zhèn)鹘y(tǒng)能源競(jìng)爭的光伏電力市場(chǎng)未來更值得期待。