邁向綠色中國的治理邏輯

編者按

制度是資源節(jié)約和環(huán)境保護的基石，制度缺失和機制體制不合理是導(dǎo)致我國一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因。如何加快形成可持續(xù)發(fā)展機制體制，是“十二五”面臨的重要任務(wù)。本文從比較全面的治理邏輯角度出發(fā)，就完善法律制度、明確政府責(zé)任、加強環(huán)境監(jiān)管等方面提出了建議。本版今日特予刊登，以饗讀者。

自工業(yè)革命以來，尤其是20世紀(jì)的后50年全球環(huán)境遭到空前的破壞和污染，相繼出現(xiàn)了大氣臭氧層破壞、有毒化學(xué)物質(zhì)擴散、水資源污染和短缺等全球性環(huán)境問題。盡管近年來中國的環(huán)境保護取得了重要進(jìn)展，從政府到民間做出了種種努力，但由于中國很多地區(qū)自然環(huán)境脆弱、地區(qū)發(fā)展不平衡、人口基數(shù)大、發(fā)展模式粗放、管理和科技相對落后等原因，致使一些地區(qū)環(huán)境污染十分嚴(yán)重。基于目前面臨的嚴(yán)峻環(huán)境形勢，綠色中國的生態(tài)政治建設(shè)需要從以下幾個方面入手:

完善環(huán)境法律制度

■閱讀提示

確立環(huán)境管理體制，建立高效的環(huán)境管理機構(gòu)，明確有關(guān)機構(gòu)的設(shè)置、分工、職責(zé)和權(quán)限以及行使職權(quán)的程序，把環(huán)境保護納入制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道。

要有效地遏制環(huán)境破壞，就必須健全法制，從嚴(yán)執(zhí)法，結(jié)合本地實際，制定與環(huán)境法律相匹配的環(huán)境保護地方法規(guī)，使之上有法可依，下有章可循。我國在環(huán)境方面的立法已經(jīng)取得了重大成就，在污染防治方面，有《水污染防治法》、《大氣污染法》、《環(huán)境噪聲法》、《海洋環(huán)境保護法》等；在資源保護利用方面，有《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《防沙治沙法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》等。但從總體上看，自然生態(tài)保障的法制仍不十分健全，職能部門的管理職責(zé)不夠明確，一些規(guī)定的可操作性不強。

因此，國家應(yīng)盡快完善生態(tài)環(huán)境法律體系，以保障生態(tài)文明建設(shè)順利進(jìn)行。要本著實事求是、統(tǒng)籌兼顧的原則，確立環(huán)境管理體制，建立高效的環(huán)境管理機構(gòu)，明確有關(guān)機構(gòu)的設(shè)置、分工、職責(zé)和權(quán)限以及行使職權(quán)的程序，建立健全環(huán)境管理制度，并進(jìn)一步確定有關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，從而把環(huán)境保護納入制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道。全國人大跟蹤檢查《環(huán)境保護法》實施情況的報告曾指出，我國現(xiàn)行法律中確定的法律責(zé)任和處罰力度還不適應(yīng)環(huán)境保護工作的需要，主要問題不是無法可依，而是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究。目前，《刑法》雖以專節(jié)規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”，但其定罪多以“導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故”為構(gòu)成要件，致使一些呈蓄積狀態(tài)尚未突發(fā)為重大環(huán)境污染事故的、對周圍環(huán)境及居民健康造成嚴(yán)重影響的污染環(huán)境行為得不到刑事責(zé)任追究。同時，有關(guān)環(huán)境法律法規(guī)中對環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任的規(guī)定也尚有欠缺，環(huán)境污染損害賠償在實踐中往往難以得到有效的法律支持，環(huán)境違法造成的生態(tài)環(huán)境賠償也未能在多數(shù)環(huán)境法律中得以體現(xiàn)。因此，解決環(huán)境問題首先要完善和細(xì)化相關(guān)環(huán)境保護法律，做到具體化、可操作化；其次，要加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，保證法律對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的保障作用；最后，要嚴(yán)格執(zhí)法，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

明確政府責(zé)任定位

■閱讀提示

保證生態(tài)環(huán)境安全，是任何現(xiàn)代政府公共服務(wù)的基本職能。能否高效、優(yōu)質(zhì)地提供這種服務(wù)，常常是衡量一個政府效能和業(yè)績的重要標(biāo)志。

明確的政府環(huán)境責(zé)任機制是規(guī)約政府行為的重要保障，是促進(jìn)其有效行使環(huán)境保護職能的重要動力。如果政府的環(huán)境保護責(zé)任模糊或缺乏監(jiān)督，那么政府的責(zé)任要求就會流于形式，變成一種有形無物的空洞規(guī)定。長期以來，地方政府由于受GDP至上的政績觀的引導(dǎo)，在經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護二者關(guān)系的認(rèn)識上陷入誤區(qū)，人為地將二者對立起來。一些地方政府不惜以資源的過度消耗來促進(jìn)經(jīng)濟增長，經(jīng)濟發(fā)展只求數(shù)量，忽視經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。更有甚者干脆直接充當(dāng)違法企業(yè)的保護傘，成為環(huán)境違法行為的擋箭牌。盡管《環(huán)境保護法》以及相關(guān)的單項環(huán)境資源法原則上規(guī)定了政府的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，但這些法律多以公民、法人以及其他組織作為調(diào)整對象，而規(guī)范和約束政府行為的法律規(guī)定非常有限或過于宏觀和籠統(tǒng)，這也是某些地方政府置公眾環(huán)境權(quán)益于不顧的重要客觀原因之一。保證水體、空氣、生活環(huán)境的清潔優(yōu)美，保證生態(tài)環(huán)境安全，是任何現(xiàn)代政府公共服務(wù)的基本職能。能否高效、優(yōu)質(zhì)地提供這種服務(wù)，常常是衡量一個政府效能和業(yè)績的重要標(biāo)志。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，各級地方政府必須明確自己的環(huán)境保護職能定位，承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任即環(huán)境教育責(zé)任、政策責(zé)任和管理責(zé)任。

參與全球治理規(guī)劃

■閱讀提示

加強法律法規(guī)的國際化建設(shè)，使我國的環(huán)境保護措施與國際接軌；采取積極措施控制全球性的環(huán)境問題。

由于認(rèn)識到環(huán)境污染和生態(tài)破壞給人類生存和發(fā)展帶來的潛在危險，聯(lián)合國于1972年召開了第一次人類環(huán)境會議，通過了《人類環(huán)境宣言》，提出“只有一個地球”的口號，全面闡述了人口、資源、環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，提出了全球環(huán)境保護的戰(zhàn)略。上世紀(jì)80年代以來，環(huán)境污染從局部地區(qū)發(fā)展到區(qū)域性環(huán)境污染和全球性的生態(tài)破壞，很多國家開始認(rèn)識到環(huán)境問題與人類的生存休戚相關(guān)。人們開始通過國際合作控制溫室效應(yīng)、酸雨、臭氧層破壞等全球性環(huán)境問題。筆者認(rèn)為，參與全球環(huán)境治理應(yīng)該加強如下幾個方面的工作:加強法律法規(guī)的國際化建設(shè)，使我國的環(huán)境保護措施與國際接軌；采取積極措施控制諸如溫室氣體排放、生態(tài)破壞等全球性的環(huán)境問題；引進(jìn)先進(jìn)的國際經(jīng)驗和模式治理我國的環(huán)境污染；在解決包括氣候變化在內(nèi)的全球環(huán)境問題過程中，重視一些跨國公司在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)支持和資金支持等方面的作用。

鼓勵公民參與治理

■閱讀提示

要保證綠色政治系統(tǒng)的健康運行，就必須提高公眾在綠色政治中的參與積極性，確保公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

公民是環(huán)境效益的享受者，也是環(huán)境危機代價的主要承擔(dān)者，理應(yīng)成為綠色政治的主要參與者與建設(shè)者。公眾對環(huán)境惡化及生態(tài)不公正現(xiàn)象的直觀感受自然會產(chǎn)生維護環(huán)境權(quán)益的政治參與要求，環(huán)境權(quán)益對人們政治觀念和態(tài)度的影響力越來越大。因此，現(xiàn)代政治體系必須具有容納這種公民參與的要求和能力，建構(gòu)保護公民環(huán)境權(quán)益和解決環(huán)境事件的民主政治通道。要保證綠色政治系統(tǒng)的健康運行，就必須提高公眾在綠色政治中的參與積極性，確保公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不斷協(xié)調(diào)因環(huán)境沖突而產(chǎn)生的利益糾紛。逐步建立多層次、立體化的傳播結(jié)構(gòu)，通過會議培訓(xùn)、新聞簡報、專業(yè)網(wǎng)站、媒體見面會、出版物等各種途徑向公眾傳播相關(guān)信息。通過宣傳、解釋綠色政治的內(nèi)涵，使公眾意識到這種制度本身不僅沒有侵害公眾的環(huán)境權(quán)益，而且還可以使公眾直接加入到環(huán)境治理中，通過親身參與，保護自己的生存環(huán)境，由此樹立公眾和企業(yè)的信心，逐漸得到他們的認(rèn)同和支持。

嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境監(jiān)管

■閱讀提示

法律監(jiān)督是使法治在法律調(diào)整各個階段得到有力保證的重要措施，如果執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)管不力，環(huán)境政策將不能有效實施。

監(jiān)督、監(jiān)管是環(huán)境行政管理中的重要環(huán)節(jié)，也是行政體系對環(huán)境行為進(jìn)行制約的最后一道門檻。如果執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)管不力，環(huán)境政策將得不到有效實施。因此，加強生態(tài)環(huán)境的行政監(jiān)管和法律監(jiān)管，需要做到:加大對違法排污的懲罰力度，提高企業(yè)的環(huán)境違法成本；根據(jù)監(jiān)督對象的數(shù)量、分布情況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、本地的財政情況以及環(huán)境狀況因地制宜地加強相應(yīng)的執(zhí)法能力建設(shè)；制定科學(xué)的環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，配置先進(jìn)的監(jiān)測設(shè)備，堅決遏制行政指定或者變相強制要求企業(yè)裝設(shè)指定廠家環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)品的行為，維護政府采購的開放、有序；建立環(huán)境信息披露機制，加強政府有關(guān)部門和社會機構(gòu)的監(jiān)督，對企業(yè)環(huán)境信息的合法性及真實性進(jìn)行審查，以迫使企業(yè)主動提供真實全面的環(huán)境信息。

作者系廣州大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師