王金南：中國(guó)碳排放“雙控”制度框架與路線(xiàn)圖設(shè)計(jì)

編者按：2022年7月20-21日，以“碳中和與全球產(chǎn)業(yè)融合”為主題的“第四屆未來(lái)能源大會(huì)”在北京召開(kāi)，本次大會(huì)由中國(guó)能源研究會(huì)與中國(guó)能源網(wǎng)聯(lián)合主辦。會(huì)上，中國(guó)工程院院士，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)王金南先生作了題為“ 中國(guó)碳排放“雙控”制度框架與路線(xiàn)圖設(shè)計(jì)”的主旨演講。

以下內(nèi)容根據(jù)論壇演講實(shí)錄進(jìn)行整理。

各位領(lǐng)導(dǎo)、各位院士、各位專(zhuān)家早上好!今天非常高興參加第四屆未來(lái)能源大會(huì)，與大家一塊共享關(guān)于中國(guó)碳排放雙控制度框架這個(gè)題目。

我記得兩年之前講過(guò)這個(gè)話(huà)題，但是在今天講這個(gè)話(huà)題和兩年之前背景還是發(fā)生了非常大的變化，我主要講兩個(gè)問(wèn)題。一個(gè)是為什么要建立碳排放雙控制度，二是怎么建，個(gè)人的一些想法。

為什么要建?我想還是從基本的原理角度看，這張圖展示的是我們現(xiàn)在從科學(xué)層面上認(rèn)識(shí)到我們?nèi)驓夂蜃兓瘻厣痛髿猱?dāng)中的二氧化碳濃度上升密切相關(guān)，這是一個(gè)科學(xué)的認(rèn)識(shí)。在這個(gè)基礎(chǔ)上大家又發(fā)現(xiàn)溫室氣體排放里很大一部分是二氧化碳，就是跟我們能源密切相關(guān)的碳排放，這涉及到一個(gè)政治上責(zé)任追究的問(wèn)題了。

誰(shuí)排的多，這就是總量的問(wèn)題，不是強(qiáng)度的問(wèn)題。IPCC提出來(lái)巴黎議定書(shū)里面關(guān)于1.5度，2度的目標(biāo)下，它都有相應(yīng)的碳預(yù)算的安排，大家看按照兩度的目標(biāo)我們未來(lái)的幾十年，每年的預(yù)算是113億噸二氧化碳，1.5度這個(gè)目標(biāo)，這個(gè)預(yù)算下降到38億噸，預(yù)算很小。

所以我們認(rèn)為全球碳預(yù)算和減排的核心就是排放和總量分配，根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境署的報(bào)告，從人的個(gè)體角度說(shuō)全世界最富裕的1%的人口排放總量是最窮的50%人口排放量的2倍，我們個(gè)體之間二氧化碳的排放量差異是非常大的，在座的差異也是非常大的。

最近我看到一份報(bào)告，美國(guó)有一所大學(xué)做的把主要的國(guó)家從1990年-2014年碳排放累計(jì)的排放造成對(duì)其他國(guó)家的損失，用貨幣化算出來(lái)，美國(guó)第一，中國(guó)第二，美國(guó)16.5%，中國(guó)15.8%，兩萬(wàn)億，這個(gè)是1.83億，隱藏的背后也是一個(gè)總量的問(wèn)題，有一些政治科學(xué)之間平衡的問(wèn)題，把時(shí)間坐標(biāo)往前拉一拉，這個(gè)情況不是這樣的，說(shuō)的是1990-2014年。

我們看責(zé)任的問(wèn)題，二氧化碳在地球大氣層是很穩(wěn)定的，所以它有累計(jì)的效益，也就是說(shuō)過(guò)去排放的二氧化碳還在發(fā)生溫室效應(yīng)，按這個(gè)角度評(píng)價(jià)，美國(guó)排放占第一，它是占25%左右，歐盟排放占第二，28%，中國(guó)占到第三，這個(gè)時(shí)間可以再拉長(zhǎng)的，又不一樣了。

累計(jì)的人均排放量去算，大家看差異非常大，加拿大1700噸左右，美國(guó)是1500噸左右，咱們中國(guó)是200噸左右。所以說(shuō)現(xiàn)在都是人均的，還是歷史的，是說(shuō)一個(gè)總量的概念，人均排放量看，全世界平均的排放量2019年是4.85噸，中國(guó)在這個(gè)層面上是7.28，排第44位，美國(guó)很多，6.8。

從不同的維度大家去看這就是可以看到二氧化碳的排放量，這是我們從全球?qū)用嫔峡吹膯?wèn)題。

第二個(gè)問(wèn)題，我們從中國(guó)情況看，過(guò)去我們“十二五”，“十三五”實(shí)施的都是二氧化碳排放強(qiáng)度控制，今天所說(shuō)的“雙控”指的是強(qiáng)度控制和總量控制這兩個(gè)概念，大家看了這張圖還是欣喜的，大家知道從十八大之后，我們國(guó)家推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)方面確實(shí)取得了舉世矚目的成就，大家看這個(gè)，我們經(jīng)濟(jì)GDP從2013年到2021年增加了94%，我們和老百姓相關(guān)的汽車(chē)保有量增加150%，下面一些和我們環(huán)境質(zhì)量相關(guān)的，資源相關(guān)的，用水量，能源消耗強(qiáng)度，碳的排放強(qiáng)度，PM2.5平均濃度下降58%，二氧化硫下降78%，重污染天數(shù)下降80%。一升一降足以展示十八大之后我們國(guó)家在生態(tài)文明建設(shè)方面取得的巨大成就。

但這里面客觀(guān)說(shuō)我們?cè)趯?duì)應(yīng)國(guó)際上承諾，我們做的是一個(gè)強(qiáng)度的承諾，也就是說(shuō)單位GDP二氧化碳排放強(qiáng)度下降的指標(biāo)，伴隨著承諾的共識(shí)還有非化石能源，森林面積等等，我們國(guó)家這些承諾都是圓滿(mǎn)或者超額完成的，比如說(shuō)強(qiáng)度指標(biāo)，我們承諾2005-2020年下降40%-45%，實(shí)際的情況我們下降48.3%，我們國(guó)家在這個(gè)層面上還是非常有國(guó)際信譽(yù)度的。

第三個(gè)問(wèn)題，我們習(xí)主席在2020年聯(lián)大上做出的雙碳的承諾，大家知道這是歷史性的，它的根本本質(zhì)就是要控制溫室氣體，控制二氧化碳總量，不是強(qiáng)度的概念。我們?cè)谶@個(gè)過(guò)渡階段，在達(dá)峰之前還是需要這么做，這是需要認(rèn)識(shí)到的。

這些概念下我們有碳達(dá)峰，碳中和，氣候中和，西方很多專(zhuān)家說(shuō)碳的零排放，溫室氣體的零排放，中和，要考慮碳匯那些東西，覺(jué)得這些東西意義不大，每個(gè)國(guó)家的變化也不一樣。不管怎么說(shuō)都說(shuō)的是排放總量的問(wèn)題。

對(duì)于我們國(guó)家來(lái)說(shuō)碳達(dá)峰，碳中和有三個(gè)維度上的問(wèn)題，我們需要說(shuō)清楚，我們中央發(fā)的兩個(gè)文件主要是指導(dǎo)性的。

一是國(guó)家的層面上我們什么時(shí)候達(dá)峰，什么時(shí)候中和，這個(gè)路線(xiàn)怎么走，這是大家研究的，總體的目標(biāo)是2030年前達(dá)峰，國(guó)家指出有條件的地區(qū)可以率先達(dá)峰。

二是地方怎么達(dá)?不可能齊步走這種方式，這里面有很多的方式，我覺(jué)得從全國(guó)一盤(pán)棋角度來(lái)說(shuō)，全國(guó)的總量控制角度來(lái)說(shuō)提這個(gè)問(wèn)題有可能有些地方早一點(diǎn)，有些地方慢一點(diǎn)，這是都可能的，我國(guó)目前還沒(méi)有這么詳細(xì)的計(jì)劃。

三是對(duì)于我們這些主要的工業(yè)行業(yè)以及像電力，交通，建筑這些部門(mén)要提出這個(gè)目標(biāo)，否則都是空的，必須落到重點(diǎn)行業(yè)上，落到重點(diǎn)地區(qū)上，我們?cè)诳偭靠刂七@個(gè)層面上，國(guó)家層面上是有這個(gè)需求的。

還有一個(gè)就是我們實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，碳中和的任務(wù)是非常艱巨，我們國(guó)家從達(dá)峰到中和下降的速度技術(shù)的要求，投入的資金等等，都是前所未有的，在世界上來(lái)說(shuō)都是獨(dú)一無(wú)二的。同樣我們可以看到實(shí)施總量控制應(yīng)該是克服碳排高峰一個(gè)有效的機(jī)制，假如說(shuō)放任大家隨便動(dòng)，這個(gè)層面機(jī)制攀高峰的機(jī)制可以約束住。

回到當(dāng)前，碳市場(chǎng)正在發(fā)展，成為我們碳達(dá)峰，碳中和有效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，為了提高這個(gè)，我們從目前說(shuō)總量控制，有約束性的總量控制也是提高當(dāng)前碳市場(chǎng)效率的重要制度。看歐洲都是在總量控制下的碳市場(chǎng)，交易市場(chǎng)，我們國(guó)家這個(gè)市場(chǎng)叫強(qiáng)度控制，也就是說(shuō)把所有的電廠(chǎng)二氧化碳排放量除以每年發(fā)的電量，除出來(lái)強(qiáng)度，自然有上有下，和我們總量控制還是有本質(zhì)的區(qū)別。

所以在這個(gè)層面上，在這些技術(shù)條件下，中央提出來(lái)要建立碳雙控的政策需求，這是越來(lái)越緊迫的，所以說(shuō)幾次會(huì)議提到專(zhuān)門(mén)加快建立碳排放雙控制度，這是大家看到為什么要建這個(gè)事情，這是一個(gè)問(wèn)題。

還有一個(gè)問(wèn)題怎么建?從我們的研究角度提出一些看法，怎么建還有一些基本的原則，包括系統(tǒng)的觀(guān)念，我們現(xiàn)在以雙碳為目標(biāo)，為核心，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型為方向，推動(dòng)能耗的雙控，我們能源消耗總量和萬(wàn)元GDP的能源消耗，能源的雙控轉(zhuǎn)向二氧化碳的雙控，我們能源雙控本身有缺陷。和碳市場(chǎng)要一體謀劃。

精準(zhǔn)科學(xué)，這里面我們根據(jù)過(guò)去歷史上搞污染物排放總量控制也有很多的問(wèn)題，雖然我們現(xiàn)在總體來(lái)說(shuō)，從“十四五”角度來(lái)說(shuō)這個(gè)制度已經(jīng)弱化了，我們是面向質(zhì)量改善這個(gè)方向走，還有統(tǒng)籌推進(jìn)。剛才我說(shuō)的，國(guó)家層面上和地方，和部門(mén)行業(yè)怎么統(tǒng)籌推進(jìn)，還有協(xié)同增效。

從路線(xiàn)圖角度說(shuō)我們“十四五”開(kāi)展試點(diǎn)，“十五五”也很快了，“十四五”以強(qiáng)度控制為主，總量控制為輔，有條件的地方趕緊試，到“十五五”的時(shí)候，我個(gè)人的看法是我們基本上把二氧化碳總量控制這套制度建立起來(lái)，到“十五五”就是到達(dá)峰，這是一個(gè)時(shí)間表。

具體我們簡(jiǎn)單介紹一下，一個(gè)是確立碳排放總量控制，內(nèi)涵是什么?包含哪些東西，目前大體上大家是比較一致的，首先國(guó)家碳排放總量控制，然后是地方的，然后是行業(yè)的，這三個(gè)維度上我們需要分別做，它們之間是相互聯(lián)系的。

第二個(gè)是想要控制必須要有手段，比如說(shuō)現(xiàn)在提出來(lái)碳排放評(píng)價(jià)，碳評(píng)，環(huán)評(píng)我們也在做，生態(tài)環(huán)境部門(mén)在做，把現(xiàn)在環(huán)評(píng)里面加入碳的約束，就足夠了，它的環(huán)評(píng)也是要改革的，這是控制增量和傳統(tǒng)污染物排放量是存量的消減，這是增量的控制，我們要達(dá)峰，這個(gè)不太一樣。有些地區(qū)也可以控制這個(gè)存量。這是我們第一個(gè)問(wèn)題。

還有雙控的技術(shù)路線(xiàn)圖怎么確立?我們也做了一些研究，一個(gè)是目標(biāo)的問(wèn)題，我們現(xiàn)在2030年前達(dá)峰，給不給目標(biāo)，假如說(shuō)現(xiàn)在不管，達(dá)到30億噸都有可能的。還有一個(gè)問(wèn)題，定了目標(biāo)路徑是什么?未來(lái)能源向零碳化，清潔化發(fā)展，這就是最主要的途徑，這是我們雙控制度和能源發(fā)展是密切相關(guān)的。

我們建立排放系統(tǒng)，包括監(jiān)督系統(tǒng)?，F(xiàn)在電廠(chǎng)排放是用核算方法還是檢測(cè)的方法，大家都在爭(zhēng)論，我個(gè)人看法這些大廠(chǎng)可以在現(xiàn)有的排放監(jiān)測(cè)體系下加入進(jìn)去，可能幾十萬(wàn)塊錢(qián)，上百萬(wàn)塊錢(qián)的裝置，對(duì)電廠(chǎng)來(lái)說(shuō)不會(huì)存在太大的問(wèn)題，這樣把核算的問(wèn)題解決掉，歐洲和美國(guó)不太一樣，美國(guó)采用這種監(jiān)測(cè)的方法。

第三個(gè)問(wèn)題建立碳排放總量控制制度，這里面有很多的問(wèn)題，控制范圍怎么確定，比如說(shuō)是不是一開(kāi)始把其他的溫室氣體都放進(jìn)來(lái)，還是二氧化碳，這都是確立的，實(shí)施的對(duì)象，碳市場(chǎng)指的就是電力行業(yè)，這個(gè)制度指的是主要行業(yè)中的哪幾個(gè)，80%，90%排放的工業(yè)行業(yè)，間接排放，直接排放怎么確定這些東西，都非常的復(fù)雜。

控制剛才地區(qū)行業(yè)總量，還有增量控制，還是絕對(duì)量控制，這都是不同的設(shè)計(jì)，指標(biāo)怎么設(shè)計(jì)，統(tǒng)計(jì)怎么監(jiān)管，這是系統(tǒng)工程，系統(tǒng)制度安排。我們現(xiàn)在都需要解決掉。

建立重構(gòu)基于碳排放總量控制碳市場(chǎng)，也就是剛才講的未來(lái)提高目前全國(guó)的碳市場(chǎng)效能和水平，我們應(yīng)該在碳市場(chǎng)給總量控制，我們給電力行業(yè)哪怕總量控制比較松懈，比較松的，現(xiàn)在強(qiáng)度控制大家可以理解，發(fā)電排放量越大，是沒(méi)有總量概念的，我們覺(jué)得還是要推動(dòng)。

還有一些配額的分配，怎么分?原始的配額是讓你有償取得還是無(wú)償取得，這都需要判斷，我們?cè)瓉?lái)在污染物的排污交易里，大概從2013年開(kāi)始，新增的污染物這塊是要有償取得的，進(jìn)來(lái)的話(huà)，二氧化硫、氮氧化物要有場(chǎng)景，就是說(shuō)到現(xiàn)有市場(chǎng)里你去買(mǎi)。再就是國(guó)家的總量預(yù)留制度，因?yàn)橐恍┐蟮捻?xiàng)目涉及到國(guó)家的發(fā)展，舉個(gè)例子，像煤化工，我們?cè)诋?dāng)前能源形勢(shì)下，它有個(gè)新的情況，這些指標(biāo)是不是國(guó)家預(yù)留出來(lái)，原來(lái)控制二氧化硫和氮氧化物總量的時(shí)候，這是有預(yù)留指標(biāo)的，甚至有些大省都會(huì)有預(yù)留的情況，這和我們市場(chǎng)要結(jié)合起來(lái)。

第五個(gè)是要建立碳排放總量控制的技術(shù)支撐體系，比如說(shuō)怎么分配，這是技術(shù)性很強(qiáng)的事情。你也不可能把強(qiáng)度指標(biāo)一下扔到一邊去，比如說(shuō)單位發(fā)電量它排放的二氧化碳，這樣的績(jī)效指標(biāo)，完全分到一塊，可能要把這兩部分結(jié)合起來(lái)。剛才我說(shuō)統(tǒng)計(jì)里面和監(jiān)測(cè)里面，這套東西怎么弄，你的排放量怎么核查，這都涉及到技術(shù)問(wèn)題。

我的理解在這個(gè)層面上要去促進(jìn)，也能發(fā)展成為新的技術(shù)市場(chǎng)，而且只有這樣去做我們自己才能盡快占用這個(gè)技術(shù)市場(chǎng)，而不是讓國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)融合。

再是要做好總量控制和環(huán)境管理制度，這里面有很多。比如說(shuō)現(xiàn)在正在推進(jìn)的生態(tài)環(huán)境分析，環(huán)評(píng)制度該怎么做，我們?cè)谠S可證制度又該怎么去做?，F(xiàn)在環(huán)境保護(hù)這塊，現(xiàn)在主要的問(wèn)題就是污染物，包括后面碳稅加進(jìn)去該怎么做，這都是很細(xì)的問(wèn)題。在這個(gè)方面，我們提出來(lái)要把目前的碳總量控制和污染物的減少耦合在一起，可以從區(qū)域這邊來(lái)看來(lái)協(xié)同。比如說(shuō)立法層面，怎么去加快建立碳排放總量控制的代表建設(shè)，這些制度怎么放到即將制定和應(yīng)對(duì)氣候變化法或者碳綜合促進(jìn)法，怎么放進(jìn)去，現(xiàn)行的法律怎么改造，怎么讓這些因素排進(jìn)去。還有個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，現(xiàn)在基本上是空白的，我們的產(chǎn)品性能和碳排放的性能，以及工業(yè)排放的排放標(biāo)準(zhǔn)，這都得協(xié)同來(lái)推進(jìn)。再是今后碳稅和環(huán)境保護(hù)稅，還有環(huán)評(píng)，許可證這塊我本人一直在建議，要叫排放許可證，差一個(gè)字都不行。國(guó)家也在說(shuō)二氧化碳不是污染物，之前已經(jīng)聲明了，所以排污許可證放進(jìn)去就有點(diǎn)小問(wèn)題了。

再是對(duì)降低企業(yè)的監(jiān)測(cè)成本，這方面都是非常有好處的。到我們碳排放總量的監(jiān)測(cè)和傳統(tǒng)污染物排放總量監(jiān)測(cè)都放在一起，這兩個(gè)事情就能真正做到協(xié)同增效。再是管理平臺(tái)，因?yàn)閭鹘y(tǒng)上我們大氣環(huán)境質(zhì)量改善它是有一套管理平臺(tái)的，相對(duì)來(lái)說(shuō)低碳的管理也有管理，這兩套平臺(tái)早前是分屬于不同的部門(mén)，現(xiàn)在是分屬于生態(tài)環(huán)境部里不同的司局。在這個(gè)層面上應(yīng)該加強(qiáng)融合，否則你說(shuō)協(xié)同增效，很多東西就很難做。

再就是真正要去減污降碳協(xié)同增效，要開(kāi)發(fā)出一個(gè)指數(shù)來(lái)，來(lái)評(píng)價(jià)，什么才是真正的減污降碳，不同時(shí)期特點(diǎn)AB減污降碳這兩個(gè)工作主體是不太一樣的。目前階段來(lái)說(shuō)減污降碳，更多是減污來(lái)協(xié)同降碳，可能碳達(dá)峰之后更多是降碳來(lái)協(xié)同減污，不同階段主要矛盾也不一樣，我們要分別采取不同措施。

以上是我給大家共享的，關(guān)于碳排放雙控制度的個(gè)人研究的體會(huì)以及想法，僅供大家參考，謝謝!