成品油價(jià)格形成機(jī)制及其背后考量

石油是重要的戰(zhàn)略資源，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源安全戰(zhàn)略地位有巨大的影響。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)積極推進(jìn)成品油價(jià)格市場(chǎng)化改革，顯著提高了成品油價(jià)格市場(chǎng)化程度。2016年1月，國(guó)家出臺(tái)了新的成品油價(jià)格管理辦法，對(duì)成品油價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整。本文通過(guò)對(duì)新的成品油價(jià)格機(jī)制進(jìn)行分析，提出了進(jìn)一步改革的方向和建議，以期更好地穩(wěn)定我國(guó)石油市場(chǎng)、保障國(guó)家能源安全。

一、我國(guó)成品油價(jià)格機(jī)制形成的改革進(jìn)程

我國(guó)成品油價(jià)格機(jī)制改革走的是一條逐步市場(chǎng)化的發(fā)展道路。為了建立并完善石油行業(yè)定價(jià)市場(chǎng)化體系，自1998年我國(guó)對(duì)石油流通體制進(jìn)行改革開(kāi)始，國(guó)家出臺(tái)了一系列針對(duì)成品油價(jià)格機(jī)制的改革政策。總體上看，我國(guó)成品油價(jià)格機(jī)制的改革歷程可以分為三個(gè)階段。

第一階段是形成與國(guó)際成品油市場(chǎng)“掛鉤聯(lián)動(dòng)”的政府指導(dǎo)中準(zhǔn)價(jià)格。1998年之前的定價(jià)機(jī)制為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制下的政府制定價(jià)格模式，由政府制定成品油的出廠價(jià)格、批發(fā)價(jià)格和零售價(jià)格。1998年我國(guó)出臺(tái)《原油、成品油價(jià)格改革方案》，政府不再對(duì)成品油的零售價(jià)制定固定價(jià)格，而是實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)格機(jī)制，即政府以進(jìn)口到岸完稅后的成本為基礎(chǔ)，加上合理的流通費(fèi)用。石油公司可以依據(jù)政府指導(dǎo)價(jià)格制定成品油零售價(jià)格，零售價(jià)格在政府指導(dǎo)價(jià)格的基礎(chǔ)上上下浮動(dòng)5%。2000年政府繼續(xù)對(duì)成品油價(jià)格形成體制進(jìn)行改革，新的價(jià)格與國(guó)際成品油市場(chǎng)形成“掛鉤聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，即國(guó)內(nèi)的成品油價(jià)格跟隨國(guó)際價(jià)格的變動(dòng)而進(jìn)行調(diào)整。最初國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格是參照新加坡成品油價(jià)格。之后，擴(kuò)大參照范圍，由新加坡延伸到紐約和鹿特丹，國(guó)際接軌程度進(jìn)一步加強(qiáng)。

第二階段是政府根據(jù)國(guó)際原油價(jià)格制定最高限價(jià)。這一階段的價(jià)格形成機(jī)制改革主要有三個(gè)節(jié)點(diǎn)：2006年，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格與國(guó)際原油價(jià)格間接聯(lián)動(dòng)機(jī)制；2008年，我國(guó)實(shí)行成品油政府指導(dǎo)最高限價(jià)機(jī)制，即以國(guó)際原油市場(chǎng)中米塔斯、布倫特和迪拜的油價(jià)為基礎(chǔ)，加上煉油成本等相關(guān)費(fèi)用，確定政府指導(dǎo)下的最高限價(jià)；2009年國(guó)家進(jìn)一步調(diào)整成品油價(jià)格體制，規(guī)定國(guó)內(nèi)成品油最高限價(jià)將在國(guó)際原油移動(dòng)均價(jià)連續(xù)22個(gè)工作日變化幅度超過(guò)4%的條件下進(jìn)行調(diào)整。

第三階段是修訂和完善成品油價(jià)格形成機(jī)制的掛靠油種、調(diào)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)價(jià)周期。在2009年出臺(tái)的《石油價(jià)格管理辦法（試行）》的基礎(chǔ)上，對(duì)成品油價(jià)格形成機(jī)制的掛靠油種進(jìn)行了調(diào)整，增加了更加具有代表性和公眾性的WT原油，同時(shí)將調(diào)價(jià)周期縮短為10天，并取消了超過(guò)4%才進(jìn)行調(diào)價(jià)的限制。這次價(jià)格機(jī)制改革，力度之大超過(guò)歷史上任何一次改革，而且實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化的價(jià)格調(diào)整，社會(huì)基本上已經(jīng)適應(yīng)，與實(shí)現(xiàn)成品油價(jià)格完全市場(chǎng)化目標(biāo)市場(chǎng)大大接近，為未來(lái)實(shí)現(xiàn)價(jià)格徹底放開(kāi)奠定了良好基礎(chǔ)。

二、新成品油價(jià)格形成機(jī)制及其背后考量

2016年1月，為進(jìn)一步推進(jìn)石油價(jià)格的市場(chǎng)化改革，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了新的《石油價(jià)格管理辦法》，修改和完善了成品油價(jià)格機(jī)制，其主要內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)。

首先，我國(guó)的成品油價(jià)格調(diào)控中設(shè)定價(jià)格下限，下限水平為40美元/桶；針對(duì)油價(jià)調(diào)控的風(fēng)險(xiǎn)，特別設(shè)立準(zhǔn)備金制度。這個(gè)規(guī)定意味著當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格低于40美元/桶時(shí)，國(guó)內(nèi)不再對(duì)成品油價(jià)格進(jìn)行下調(diào)，而是維持其原來(lái)的價(jià)格水平，其應(yīng)調(diào)未調(diào)的部分將被納入調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金中。這一準(zhǔn)備金存儲(chǔ)在專門(mén)的賬戶中，當(dāng)需要使用時(shí)要經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)。而其用途主要是保障能源供應(yīng)安全、提高油品標(biāo)準(zhǔn)以及降低碳排放等。

其次，液化石油氣的出廠價(jià)格放開(kāi)，完全可以由買賣雙方協(xié)商決定，形成更具市場(chǎng)化的出廠價(jià)格。此外，成品油調(diào)價(jià)方式也更加靈活，國(guó)家發(fā)改委改變了原有的管理方式，不再印發(fā)相應(yīng)的價(jià)格調(diào)整通知，而僅僅發(fā)布關(guān)于價(jià)格調(diào)整的信息。

（一）新成品油價(jià)格形成機(jī)制的政府考量，契合經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)

從國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)看，未來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須改變，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必須調(diào)整。其中，能源消費(fèi)規(guī)?？刂坪湍茉唇Y(jié)構(gòu)調(diào)整，是未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重要特征，也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式發(fā)生根本性改變的關(guān)鍵。而當(dāng)前持續(xù)低迷的國(guó)際油價(jià)不利于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和替代能源開(kāi)發(fā)，進(jìn)而影響國(guó)家能源戰(zhàn)略和政策的實(shí)施。

1.低油價(jià)不利于非化石能源發(fā)展。積極提高非化石能源在能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重，是全球能源發(fā)展的方向，也是我國(guó)一項(xiàng)長(zhǎng)期堅(jiān)持的能源政策。受制于長(zhǎng)期低迷的成品油價(jià)格，我國(guó)其他非化石能源的競(jìng)爭(zhēng)力逐步下降，這樣既會(huì)影響到消費(fèi)者的市場(chǎng)選擇，也會(huì)推動(dòng)能源企業(yè)選擇成本更低的燃料，不利于非化石能源的長(zhǎng)期發(fā)展。

2.低油價(jià)不利于非常規(guī)油氣資源的勘探和開(kāi)發(fā)，尤其是頁(yè)巖氣和煤層氣資源的開(kāi)采。《能源戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020）》提出，未來(lái)幾年內(nèi)要重點(diǎn)突破頁(yè)巖氣和煤層氣開(kāi)發(fā)。受油價(jià)低迷影響，當(dāng)前我國(guó)頁(yè)巖氣發(fā)展出現(xiàn)了一些問(wèn)題，如2015年國(guó)際石油公司紛紛退出中國(guó)頁(yè)巖氣市場(chǎng)，頁(yè)巖氣第三輪探礦權(quán)招標(biāo)工作一再推遲；煤層氣開(kāi)發(fā)也受到了低油價(jià)的影響，財(cái)政部將“十三五”期間我國(guó)煤層氣開(kāi)采利用的財(cái)政補(bǔ)貼提高到0.3元/立方米，其中部分原因也是考慮到煤層氣與其他能源競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題。

3.低油價(jià)不利于環(huán)境治理和生態(tài)補(bǔ)償。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中形成了一批污染嚴(yán)重、能耗較高、產(chǎn)能較低的企業(yè)。2015年以來(lái)，國(guó)家積極推進(jìn)供給側(cè)改革，試圖化解產(chǎn)能過(guò)剩，推動(dòng)這些高污染、高耗能、高排放企業(yè)的改造、兼并與重組，建設(shè)生態(tài)文明。然而，過(guò)低的成品油價(jià)格卻降低了類似企業(yè)的生產(chǎn)成本，為“三高”產(chǎn)業(yè)繼續(xù)存活提供了市場(chǎng)機(jī)遇，不利于環(huán)境和生態(tài)治理。

綜合考慮到上述因素，國(guó)家提出新的成品油價(jià)格機(jī)制，對(duì)成品油價(jià)進(jìn)行適度調(diào)控就顯得非常必要。

（二）新成品油價(jià)格形成機(jī)制的政府考量，有利于保障國(guó)家能源安全

從長(zhǎng)期來(lái)看，過(guò)低的成品油價(jià)會(huì)影響國(guó)內(nèi)油氣相關(guān)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)原油產(chǎn)能萎縮，削弱我國(guó)石油自給能力，最終威脅到國(guó)家能源安全。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)石油化工產(chǎn)品消費(fèi)激增，原油進(jìn)口量逐年上升。2015年，我國(guó)原油進(jìn)口量達(dá)到33550萬(wàn)噸，較2014年上漲8.8%，原油進(jìn)口依存度首次超過(guò)60%。減少對(duì)進(jìn)口石油的過(guò)度依賴、維持國(guó)內(nèi)原油供給能力、保障年生產(chǎn)原油二億噸，這是國(guó)家基本能源政策。首先，適當(dāng)?shù)膰?guó)內(nèi)產(chǎn)量保障可以提升我國(guó)在全球石油市場(chǎng)中的地位，在我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際油價(jià)上漲時(shí)起到一定的調(diào)節(jié)、緩沖作用；其次，充足的國(guó)內(nèi)產(chǎn)能可以使我國(guó)在與石油生產(chǎn)國(guó)談判時(shí)，擁有更多的談判籌碼，在引進(jìn)國(guó)外油氣資源時(shí)，有更大的主動(dòng)權(quán)；最后，當(dāng)遇到不可抗因素導(dǎo)致進(jìn)口油氣渠道中斷時(shí)，國(guó)內(nèi)產(chǎn)能可以在一定程度上保證國(guó)內(nèi)油氣的持續(xù)供應(yīng)。然而，國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格持續(xù)處于較低水平，這會(huì)導(dǎo)致油氣企業(yè)大幅虧損，影響石油產(chǎn)量。例如，2016年2月中石化勝利油田首次關(guān)閉4個(gè)油田。國(guó)家發(fā)改委及時(shí)出臺(tái)新的成品油價(jià)格機(jī)制，其目的之一就在于避免國(guó)內(nèi)石油企業(yè)進(jìn)一步大幅度虧損，維持國(guó)內(nèi)油氣產(chǎn)業(yè)健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，保證國(guó)內(nèi)原油產(chǎn)能，保障國(guó)家能源安全。

（三）新成品油價(jià)格形成機(jī)制的政府考量，符合中國(guó)油氣企業(yè)實(shí)際

從油氣企業(yè)現(xiàn)實(shí)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)看，國(guó)內(nèi)原油生產(chǎn)成本已經(jīng)高于油價(jià)，企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)能力受到了極大地壓抑，企業(yè)銷售收入和利潤(rùn)大幅下滑。2015年1-9月，中石化、中石油、中海油銷售收入同比分別下降25.62%、27.36%、33.43%；受油價(jià)持續(xù)低迷的影響，去年第4季度三大石油公司業(yè)績(jī)也并無(wú)明顯起色。因此，國(guó)家采取適度調(diào)控政策符合中國(guó)油氣企業(yè)的實(shí)際。

過(guò)低的成品油價(jià)影響油氣企業(yè)的勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)。為應(yīng)對(duì)企業(yè)虧損，國(guó)有石油公司采取的重要手段就是削減投資，尤其是勘探開(kāi)發(fā)投資。有專家預(yù)計(jì)，2016年我國(guó)國(guó)內(nèi)石油勘探和開(kāi)發(fā)投資將下滑20%左右。然而，勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)是石油公司實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)量和產(chǎn)量增長(zhǎng)的基本來(lái)源，是保障石油公司可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。如果國(guó)有石油公司采取過(guò)度關(guān)停生產(chǎn)井措施，那么將來(lái)一旦油價(jià)回升，恢復(fù)原有生產(chǎn)將面臨更高的成本代價(jià)。過(guò)低的油價(jià)不利于企業(yè)維持正常生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由此可能帶來(lái)更大的經(jīng)濟(jì)損失。

同樣，過(guò)低的成品油價(jià)格會(huì)影響油氣企業(yè)的煉化產(chǎn)能。受國(guó)際原油價(jià)格和國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格持續(xù)低迷影響，煉化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益增速放緩。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年中國(guó)煉化產(chǎn)業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入為11.8萬(wàn)億元，與2014年相比降低3.89%；煉油業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入同比下降16.3%，降幅過(guò)大；煉化產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)總額減少，出現(xiàn)兩年來(lái)的首次下降。隨著成品油價(jià)格的持續(xù)低迷，國(guó)內(nèi)煉油企業(yè)會(huì)采取措施減少煉油產(chǎn)能，盡量減少煉油損失，而這有可能影響國(guó)內(nèi)汽、柴油的供給，影響國(guó)家能源安全。

三、成品油價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)一步改革的建議

（一）改革有利條件

1.多元化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局基本建立。在煉油領(lǐng)域、零售領(lǐng)域、批發(fā)領(lǐng)域和倉(cāng)儲(chǔ)領(lǐng)域，市場(chǎng)主體多元化的局面基本形成；2015年進(jìn)行的新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標(biāo)工作也意味著國(guó)家正逐步放開(kāi)上游勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。其他國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)擁有越來(lái)越多的渠道獲得成品油油源，從而有利于推動(dòng)成品油定價(jià)體制市場(chǎng)化改革。

2.原油進(jìn)口權(quán)與原油進(jìn)口使用權(quán)的放開(kāi)。2015年2月，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)口原油使用管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，允許符合條件的地方煉油廠在一定前提下使用進(jìn)口原油。2015年7月，商務(wù)部下達(dá)了《關(guān)于原油加工企業(yè)申請(qǐng)非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口資格有關(guān)工作的通知》，規(guī)定了一定的前提條件，如果原油加工企業(yè)通過(guò)審核確認(rèn)符合條件，可取得資格進(jìn)口原油。具體來(lái)看，如果某個(gè)企業(yè)獲得了進(jìn)口原油使用權(quán)，可以由商務(wù)部向其頒發(fā)使用配額，企業(yè)可以委托那些擁有進(jìn)口權(quán)的企業(yè)在這一配額范圍內(nèi)為其代購(gòu)原油。這意味著進(jìn)口原油使用權(quán)的適度放開(kāi)。以往油氣產(chǎn)業(yè)改革面臨著巨大的阻力，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)鏈上游存在著高度壟斷性。其中，體現(xiàn)在原油進(jìn)口使用權(quán)方面的壟斷性，導(dǎo)致油氣市場(chǎng)中不同企業(yè)之間無(wú)法公平競(jìng)爭(zhēng)，降低了市場(chǎng)化程度。相較于大的國(guó)有石油公司，民營(yíng)企業(yè)難以獲得原油進(jìn)口使用權(quán)，這無(wú)疑為我國(guó)成品油價(jià)格市場(chǎng)化造成了困難。煉化企業(yè)一直亟需解決油源問(wèn)題，因?yàn)樵谠瓦M(jìn)口使用權(quán)放開(kāi)前，煉廠的油源只能是那些有特許權(quán)的石油企業(yè)掌握，煉化在供應(yīng)穩(wěn)定性、價(jià)格合理性方面都非常被動(dòng)。因此，進(jìn)口原油使用權(quán)的放開(kāi)無(wú)疑對(duì)煉化企業(yè)是極大的利好消息。原油進(jìn)口權(quán)的放開(kāi)有利于促進(jìn)能源市場(chǎng)化程度加深，有利于形成以國(guó)有企業(yè)為主、民營(yíng)企業(yè)為輔的多元化主體的能源市場(chǎng)，也有利于保障國(guó)家原油供應(yīng)安全和改善我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)。

（二）改革方向

目前，我國(guó)成品油價(jià)格改革已經(jīng)進(jìn)入到攻堅(jiān)階段。在“十三五”期間，我國(guó)成品油價(jià)格機(jī)制改革的基本方向是：徹底放開(kāi)石油價(jià)格管制，實(shí)現(xiàn)成品油價(jià)格完全市場(chǎng)化，使國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格既能反映國(guó)際原油市場(chǎng)價(jià)格變化，又能反映國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和生產(chǎn)成本情況以及社會(huì)適應(yīng)能力。這一方向也符合中共中央國(guó)務(wù)院在2015年10月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》中有關(guān)推進(jìn)能源價(jià)格市場(chǎng)化的整體思路。

（三）改革建議

我國(guó)應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前油價(jià)低迷的有利時(shí)機(jī)，強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，擇機(jī)完全放開(kāi)市場(chǎng)價(jià)格。在短期內(nèi)可以選擇油源充足、競(jìng)爭(zhēng)激烈、市場(chǎng)化程度較高的沿海地區(qū)作為試點(diǎn)，積累一定經(jīng)驗(yàn)后擇機(jī)在全國(guó)范圍內(nèi)全面放開(kāi)成品油價(jià)格。具體的改革建議如下：

1.積極推進(jìn)石油全產(chǎn)業(yè)鏈改革。要進(jìn)一步調(diào)整油氣礦權(quán)管理體制，適度放開(kāi)油氣勘探開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，重點(diǎn)改革油氣區(qū)塊礦權(quán)登記制度，將區(qū)塊登記制變?yōu)檎袠?biāo)制度。要繼續(xù)規(guī)范原油進(jìn)口管理，完善原油進(jìn)口配額管理體制，放松對(duì)原油進(jìn)口企業(yè)資質(zhì)限制，逐步增加原油進(jìn)口配額，最終取消原油進(jìn)口配額管理機(jī)制，促進(jìn)油氣來(lái)源多元化格局形成。要繼續(xù)完善石油市場(chǎng)管理體制和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步放寬原油和成品油批發(fā)、零售和倉(cāng)儲(chǔ)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，推動(dòng)行政審批向行政備案的轉(zhuǎn)變，吸引多元化市場(chǎng)主體，促進(jìn)市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)。進(jìn)一步對(duì)外國(guó)投資者開(kāi)放煉油和進(jìn)口領(lǐng)域，成品油供應(yīng)來(lái)源實(shí)現(xiàn)多元化，取消對(duì)外資多數(shù)股權(quán)的限制，解決非國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)進(jìn)口資質(zhì)問(wèn)題。

2.推動(dòng)成品油現(xiàn)貨和期貨交易市場(chǎng)建設(shè)。要依托上海石油天然氣交易中心，積極推動(dòng)成品油通過(guò)交易中心平臺(tái)展開(kāi)公開(kāi)競(jìng)價(jià)，形成市場(chǎng)化交易價(jià)格。要積極培育具有影響力的市場(chǎng)交易報(bào)價(jià)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建一條系統(tǒng)科學(xué)的報(bào)價(jià)體系和價(jià)格指數(shù)。

3.建立以燃油消費(fèi)稅為手段的價(jià)格調(diào)控的機(jī)制。通過(guò)靈活、透明、公平的稅收手段調(diào)節(jié)成品油價(jià)格，在價(jià)格過(guò)低時(shí)采取高稅政策；在價(jià)格過(guò)高時(shí)采取低稅政策，科學(xué)合理地控制油價(jià)總體水平，確保成品油市場(chǎng)穩(wěn)定供應(yīng)，提高石油利用效率，保證社會(huì)公平。

4.轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)成品油價(jià)格監(jiān)管。政府應(yīng)減少采用行政手段干預(yù)、調(diào)控成品油價(jià)格的行為，主要依靠法律、經(jīng)濟(jì)等手段對(duì)成品油價(jià)格進(jìn)行合理監(jiān)管，確保監(jiān)管的透明性、公開(kāi)性和連續(xù)性。