韓文科：可再生能源激勵政策的轉型問題

編者按：2018年8月9～10日，以“分布式能源新時代•變革 創(chuàng)新 融合”為主題的“2018(第十四屆)中國分布式能源國際論壇”在武漢召開，本次會議由中國能源研究會分布式能源專業(yè)委員會、中國能源網研究中心共同主辦。會上，國家發(fā)展和改革委員會能源研究所原所長、研究員韓文科發(fā)表題為《可再生能源激勵政策的轉型問題》的演講。

韓文科(主持人)：大家好!我首先介紹一下政府補貼政策以及“5•31”新政。大家對光伏比較關注的可能是做光伏。我先作個發(fā)言，還有幾位同志發(fā)言我主持一下，大家發(fā)言完了以后在座有什么問題可以互動一下。

第一部分，可再生能源激勵政策的趨勢。我們把現(xiàn)在鼓勵可再生能源發(fā)展的政策叫做激勵政策?！犊稍偕茉捶ā穼嵤┮詠恚ǔ闪丝稍偕茉吹幕究蚣?。制定的過程中是要靠政府來驅動。激勵戰(zhàn)略可以理解為，實行可再生能源發(fā)電固定電價政策。固定電價政策在形成的過程中，國家能源局開展了大量光伏競標的項目，國家建立了可再生能源基金，擴大了規(guī)模。還有對可再生能源實行了稅收政策優(yōu)惠，增值稅、所得稅的優(yōu)惠。還有信貸優(yōu)惠以及提供專項的財政補貼支持。

從固定電價來講，包括光伏發(fā)電、垃圾發(fā)電、陸上風電和海上風電等。近幾年成本下降比較快，固定電價調得比較快，有一些國家放棄了固定電價，尤其“5•31”新政，隔了五個月就調一次。陸上風電也在不斷降低，風電基本上跟燃煤電價都差不多了。當然海上風電比陸上風電要貴一些。垃圾發(fā)電的電價也要高一些。垃圾發(fā)電量相對比較少。

可再生能源發(fā)展基金的過去，主要是解決補貼的問題，在制定《可再生能源法》的時候，中央政府要征訂一個規(guī)劃，要制定政策，要拿出補貼，在全民電價去攤銷，所有用電的人來分攤。后來執(zhí)行的過程，你給我攤不合適。就用煤電來征收，征收的標準從2016年開始調到1分9。征附加的，這是中國創(chuàng)造的，沒錢從電價里面來征收?，F(xiàn)在征收以后面臨的問題就是資金不足、持續(xù)比較復雜、補貼發(fā)放延遲?；鸩蛔?，這個缺口有多大?2016年根據(jù)國家能源局局長說是550億元，今年財政部和能源局的官員認為是1000億的缺口。這是基本的情況。

從國際上來講，可再生能源激勵政策實施是一種國際趨勢。固定電價最早我們也是學歐洲學德國這些國家，他們認為固定電價比較好，給企業(yè)一個預期，企業(yè)可以降低成本，強化管理。但是后來歐洲不斷地進行博弈，固定電價降成本快速降低以后，盈利水平就會越來越高，就把可再生能源往競爭的路上去推?，F(xiàn)在可再生能源激勵政策轉型，補貼政策在退出，這也是一個普遍性的趨勢。

下面講一下光伏新政和光伏產業(yè)的發(fā)展。“5•31”新政出臺的背景，政府的說法就是這兩年的光伏累計達到1.3億了，棄光的問題、補貼需求擴大。能源局也解釋了，這個政策出臺比較倉促，我也組織了有關方面對這個進行了研究，不是倉促出臺的。能源局依靠為其做規(guī)劃的部門做了一些測算，政策出臺的基礎沒有做很好的研究。能源局也不是不為這個可再生能源賣力氣，能源局也做了很多努力，但是按我的觀點這些努力的可能效果比較差，沒有達到很好的效果。能源局一直在努力解決配合制，這個配合制是國家可再生能源中心在2008年、2009年就開始研究出來的政策，它是一項儲備政策，能源局在積極推動落實。國內的投資者對這個特別靈敏，但是目前沒有辦法實行，為什么沒有辦法落地?就跟碳稅一樣，沒有辦法，和現(xiàn)行的體制有重疊。為什么會有重疊?我們可以看看，“5•31”政策出臺國家的宏觀政策在做什么，在這個出臺以后，今年兩會進一步提出了降低電價，降價的力度很大，一般工商業(yè)的降價要降10%，根據(jù)測算是要降800億，現(xiàn)在基本把600億降了。降電價靠壓縮電網收費、電費附加、定向優(yōu)惠空間。為什么要降電價?供給側改革的政策就是要降成本。我們要搞配合制，如果要解決補貼的問題要有人出錢，光伏以外的這些企業(yè)要出錢，和降成本是背道而馳的，所以這個政策就沒有辦法來落地。碳稅為什么沒有辦法落地?稅收是一個總體的，收了這個稅就要減那個稅。還有一個是財政因素的影響，“5•31”財稅政策的改革步伐加快，地方的負擔暴露得越來越多，國家為了控制大的金融風險點，有一些企業(yè)是大而不能倒，有問題要救，財政的負擔是很沉重的，減少了收費等等。財政的預期，再增加補貼的資金也比較困難。

另外一個，從產業(yè)政策上來講，產業(yè)競爭性的政策在抬頭，相關產業(yè)盈利不理想，現(xiàn)在好多做政策分析的也在分析好多上市企業(yè)，看它的實際盈利水平，這是為什么呢?去杠桿去到現(xiàn)在以后好多東西終于露出水面了，為什么杠桿率很高呢?好多企業(yè)創(chuàng)造不出來盈利的現(xiàn)金流，或者創(chuàng)造能力比較弱，投的越多盈利水平越差。所以這些弊端追根溯源，主流的看法就認為是競爭性的政策不夠。在這樣的新政下，光伏產業(yè)發(fā)展面臨什么樣的挑戰(zhàn)?對國家可再生能源，尤其是光伏行業(yè)要研究平價上網的政策。第一個是光伏產業(yè)發(fā)展的宏觀政策環(huán)境在能源生產和消費革命背景下，結合供給側結構性改革等宏觀政策，完善相關產業(yè)政策，把這個產業(yè)規(guī)模做得越來越多，產業(yè)的集中度等各種指標都要很先進。所以就不能越做越小，這和預期是不一樣的。我的看法不完全是這樣，化石能源，尤其是煤電，還有一些其他的發(fā)電要讓空間給可再生能源，這樣可再生能源才能做大。所以從宏觀政策講要做很多的調整。第二個，要完善光伏平價上網的政策。平價上網就是要形成新的一套激勵政策，包括土地的優(yōu)惠，一些其他的鼓勵這些。當然，過渡期也要給一些適當?shù)难a貼，所以使產業(yè)比較平穩(wěn)地進行轉型。第三個，“一帶一路”和光伏產業(yè)走出去。第四個，光伏產業(yè)的政企、行業(yè)自律和市場文化建設。產業(yè)的競爭性政策，光伏企業(yè)要研究產業(yè)的政策，要形成一些高端的智庫，避免像“5• 31”一樣，能源局征求了一些少數(shù)人的意見，要有一些完整的意見出來就會影響他們的決策。最近國際上核電行業(yè)發(fā)布全球核電的報告數(shù)據(jù)顯示，在過去10年世界上的核電發(fā)電量比光伏和太陽能的發(fā)電量小了很多。所以他們認為太陽能和風能和光伏的風頭搶走了，會影響好多國家的政策。另外要形成思考文化，要和民眾、地方形成良性的互動，避免政策大起大落，避免行業(yè)形成我們看不到的東西。

我就簡單給大家講講這些，謝謝大家，有什么不對的請大家批評指正。