高虎：我國可再生能源發(fā)展形勢及展望

（高虎：國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟和發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任研究員）

2017年4月28日，“2017（第十三屆）中國能源戰(zhàn)略投資論壇”在北京舉行。

國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟和發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任、研究員高虎做了題為《我國可再生能源發(fā)展形勢及展望》的主題演講。

首先說一下可再生能源的政策體系，政策體系從目前來看，2005年可再生能源法頒布到現(xiàn)在有核心兩大政策，主要包括：一是補貼政策，補貼政策是可再生附加政策，這是最核心的問題；固定電價政策已經(jīng)做了幾次調(diào)整，從不同的時間點給不同的可再生能源發(fā)電有固定的電價政策，它是促進我國可再生能源發(fā)展最大的動力。

兩個主要的挑戰(zhàn)：一是固定補貼是在燃煤發(fā)電價格基礎(chǔ)之上的部分要通過附加來補貼，燃煤發(fā)電價格在不斷下調(diào)，意味著補貼的需求相對增加。煤炭過去幾年一直走下行的趨勢，從2016年開始有所反彈，煤電價格標(biāo)桿電價也沒有做調(diào)整，當(dāng)時判斷煤炭價格上漲趨勢至少從環(huán)保、化石能源資源不可再生多因素考慮應(yīng)該走上行的趨勢，從市場供需關(guān)系來看，煤炭價格變化是另外的判斷。

從國家“三去一降一補”大的宏觀政策角度來考慮，未來進一步提高可再生能源電價附加的可能性空間也比較小，短期內(nèi)難度很大，所以這是最大的難點，可再生能源補貼有很大的補貼壓力。

補貼壓力從“十三五”可再生能源規(guī)劃角度來講，到2020年風(fēng)電同平臺與燃煤發(fā)電相競爭，光伏發(fā)電可以做到銷售側(cè)平價上網(wǎng)，這也是提出了國家對于新能源發(fā)展的預(yù)期，預(yù)期有很大的可以支撐的信息。從國外長期招標(biāo)合同價格來看，不管是風(fēng)電還是光伏，下降幅度都大大超過預(yù)期，過去五年光伏價格下降了80%以上，南美、中東和北非風(fēng)電價格降低到4個美分（三毛多人民幣），光伏也下降很多，包括資金土地的條件相對來說都更加低廉。

我國是制造業(yè)成本、人工成本全球最低的，當(dāng)然人工成本在不斷增加，而且中國的資源也有可完全相媲美的可再生能源資源條件，未來還有很大的空間，使得可再生能源價格不斷下降，這是支撐2020年達(dá)到平價上網(wǎng)很重要的信息。“光伏領(lǐng)跑者”招標(biāo)式的方式也不斷地刷新光伏的上網(wǎng)價格。國家在2015、2016年連續(xù)兩次下調(diào)了標(biāo)桿電價，和2009年剛頒布的相比，風(fēng)電的價格也降了20%，其實風(fēng)電本身就是傳統(tǒng)制造業(yè)，發(fā)電機、齒輪箱、塔筒、葉片就是傳統(tǒng)的制造業(yè)，能夠在短期內(nèi)降低到20%，顯現(xiàn)出行業(yè)成本空間。

棄風(fēng)問題，去年這兩年非常明顯，局部地區(qū)出現(xiàn)得非常明顯。2013、2014年棄風(fēng)電量的總量在下降，2015、2016年絕對量在大幅度上升。一方面風(fēng)電和光伏這兩年新增量很大；另一方面，整個用電量的形勢也有大的變化。經(jīng)濟新常態(tài)以來，在2013、2014、2015年整個用電量的增速低于預(yù)期，2014、2015、2016年是我國最近新增裝機最多的幾年，每年新增裝機超過一億千瓦，更多在于局部的原因，比如復(fù)合增長慢，原因可以找出一大堆，關(guān)鍵是這些原因是不是有能力去解決。

從2015年至今頒布了很多的政策，這些政策體現(xiàn)出國家不同的政府主管部門對于促進清潔能源發(fā)展的想法。政府不同部門包括中央和地方政府，在發(fā)展新能源方面的意見和思路并不完全一致，這導(dǎo)致了很多政策著力、方向和作用點不能合力發(fā)力，這也是導(dǎo)致新能源發(fā)展出現(xiàn)困境的主要原因。

從就地消納，再到監(jiān)管部門、地方政府組織新能源發(fā)展和火電發(fā)電權(quán)的交易等等，不同的地方做著很多相關(guān)的嘗試，畢竟也做出了一些創(chuàng)新，當(dāng)然這種創(chuàng)新都是在既有整個體制機制電力行業(yè)還是計劃經(jīng)濟的管理方式，發(fā)用電計劃的管理有著很明顯的計劃經(jīng)濟的特征。

在這種大框架下做了很多創(chuàng)新，至少從新能源的角度來說，這種創(chuàng)新還是損害了新能源的發(fā)展。從2015年9號文開始頒布，目前大的思路和方向，國家一定要讓新能源更多融入市場化機制中，一方面新能源在整個電力市場處于明顯弱勢的地位，因為不可控的特征；另一方面，要通過市場機制的方式讓新能源更多地發(fā)揮邊界成本低的特征，是很需要智慧也很需要勇氣去開拓的。

梳理現(xiàn)有可再生能源發(fā)展的核心政策體系，互聯(lián)電價和附加是傳統(tǒng)的，十年來作用在供應(yīng)側(cè)的激勵機制，中間兩類發(fā)用電計劃都與新能源發(fā)展息息相關(guān)，近期又發(fā)布了關(guān)于放開發(fā)用電計劃的管理細(xì)則，更加體現(xiàn)了整個發(fā)用電計劃調(diào)動性管理過程中存量和新增量、傳統(tǒng)火電和新能源如何管理的問題。

電改幾個重要的配套文件和電改的方向，制度體制創(chuàng)新如何激發(fā)出市場的創(chuàng)新，這些都可以很好地吻合。

第三類是可再生能源自身，可以歸出幾類。一類是目標(biāo)引導(dǎo)制度，國家提出根據(jù)非化石能源發(fā)展目標(biāo)，如何去落實，如何去量化管理，提出對地方政府、發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)給出量化的目標(biāo)管理；第二類是全額保障性收購，調(diào)度性管理中，現(xiàn)有的電力體制改革過程中，從發(fā)電計劃管理向市場中長期交易和現(xiàn)貨交易的發(fā)展方向過程中，如何保障新能源的優(yōu)先上網(wǎng)，這是目標(biāo)引導(dǎo)加保障性收購兩大核心政策，用能權(quán)交易和碳交易等國家相關(guān)的交易機制，市場化的機制也可以很好地促進新能源的發(fā)展。

以下歸納出可再生能源發(fā)展的核心政策：

目標(biāo)引導(dǎo)制度，提到了配額制和綠證，再加上全額保障性收購的政策，這三個政策是“十三五”期間整個促進可再生能源發(fā)展的政策核心，量化目標(biāo)引導(dǎo)、全額保障性收購對調(diào)度運行管理給予明確的要求，下放綠色證書交易市場化機制，從而解決前期提到的關(guān)于可再生能源的上網(wǎng)、消納和補貼。

地方政府在說綠色、轉(zhuǎn)型、低碳，而自己的可再生能源發(fā)展連國家規(guī)定目標(biāo)都沒達(dá)到，提虛的東西是無價值的，這也是目標(biāo)引導(dǎo)制度，有這樣的機會去披露更多的信息，也提出了關(guān)于售電、供電企業(yè)量化的要求。

保障性收購的核心是分年度計劃管理中有一些優(yōu)先收購的電量和市場化交易的電量，這兩部分構(gòu)成了可再生能源發(fā)電的電量。作用的對象是我國電力調(diào)度運行的管理部門，去年5月份進一步細(xì)化了，每個省到底多少個發(fā)電小時數(shù)需要去保障性收購的。風(fēng)電和光伏也做了詳細(xì)的說明。

綠色證書交易制度是試行版，我們不能完全照搬國外經(jīng)驗，但是很多理念值得我們學(xué)習(xí)，目前的想法對售電企業(yè)未來銷售電量要有一定比重的電力來自于可再生能源，如果達(dá)不到就要買證書，證書從今年7月份開始正式運營，目前還不是強制性的而是自愿性的，也是通過證書的系統(tǒng)運轉(zhuǎn)去把系統(tǒng)完善，對于明年要正式建立強制性的綠色證書交易的平臺，關(guān)于可再生能源這套政策的框架表述在“十三五”規(guī)劃中也明確提出綠色證書交易。

今年能源工作指導(dǎo)意見也提出要發(fā)布紅色行業(yè)預(yù)警，對于這樣的紅色區(qū)域不再核準(zhǔn)任何新的項目，也不再建任何新項目，強調(diào)了綠色金融交易。

今天分享的內(nèi)容，主要的核心是三大政策框架：目標(biāo)引導(dǎo)、保障性收購、綠色證書，其他就不贅述了。今年的綠色能源工作指導(dǎo)意見也明確提出要發(fā)展多少風(fēng)電、多少太陽能，“十三五”規(guī)劃也提出了總的目標(biāo)。