從特朗普能源新政看中國(guó)能源安全形勢(shì)

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，中國(guó)對(duì)能源的依賴程度持續(xù)下降，能源供求壓力大為緩解，而優(yōu)質(zhì)能源供給不足的問(wèn)題會(huì)更加突出，中國(guó)油氣對(duì)外依存度仍將持續(xù)攀升。從國(guó)際能源形勢(shì)看，世界油氣資源有保障，美國(guó)“頁(yè)巖氣”革命推動(dòng)了全球能源供需格局的重大調(diào)整，特朗普上臺(tái)、英國(guó)脫歐、TPP夭折等事件預(yù)示著貿(mào)易保護(hù)主義和孤立主義思潮抬頭，全球能源地緣政治日趨復(fù)雜?？梢灶A(yù)見(jiàn)，“十三五”期間乃至未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)面臨的能源安全國(guó)際形勢(shì)或?qū)⒏鼮閲?yán)峻，需要制定預(yù)案，及早應(yīng)對(duì)。

中國(guó)能源安全形勢(shì)不容樂(lè)觀

傳統(tǒng)的能源安全觀主要考慮保障能源供應(yīng)、維持供需平衡問(wèn)題。隨著時(shí)間的推移，能源安全的內(nèi)涵不斷擴(kuò)大，既包括傳統(tǒng)的能源供應(yīng)保障問(wèn)題，也包括能源生態(tài)環(huán)境安全、能源經(jīng)濟(jì)和金融安全等非傳統(tǒng)能源安全問(wèn)題。中國(guó)也面臨傳統(tǒng)能源安全和非傳統(tǒng)能源安全雙重壓力。

傳統(tǒng)能源安全主要體現(xiàn)在油氣供應(yīng)領(lǐng)域。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高，中國(guó)油氣消費(fèi)需求持續(xù)快速增長(zhǎng)，油氣對(duì)外依存度不斷攀升。2016年，中國(guó)石油(601857,股吧)消費(fèi)總量達(dá)5.8億噸，其中國(guó)內(nèi)生產(chǎn)僅2億噸，石油對(duì)外依存度超過(guò)65%。同年，天然氣消費(fèi)量達(dá)2086億立方米，其中國(guó)內(nèi)生產(chǎn)1369億立方米，天然氣對(duì)外依存度接近35%。另一方面，為了應(yīng)對(duì)氣候變化和減緩生態(tài)環(huán)境壓力，中國(guó)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整將進(jìn)一步深化，油氣資源特別是天然氣將成為新增能源的主力。近幾年煤炭消費(fèi)總量控制雖取得一定成效，但煤炭在全國(guó)能源消費(fèi)構(gòu)成中的占比依然較高，2016年仍超過(guò)60%?？稍偕茉词苜Y源條件和價(jià)格等因素制約，成為主力能源仍需時(shí)日，“十三五”期間，石油、天然氣在替代煤炭、推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型方面仍將發(fā)揮重要作用。根據(jù)多方研究結(jié)果，中國(guó)石油消費(fèi)可在2030年前后達(dá)到6.5-7億噸的峰值；2030年天然氣消費(fèi)將超過(guò)5000億立方米，在目前水平上翻一番。即便考慮非常規(guī)頁(yè)巖油氣的開(kāi)發(fā)，國(guó)內(nèi)供應(yīng)能力很可能維持在石油2-2.2億噸、天然氣2500-3000億立方米。到2030年中國(guó)石油、天然氣對(duì)外依存度或?qū)⒊^(guò)70%和50%，據(jù)此推算，屆時(shí)中國(guó)能源保障程度不足80%，比美國(guó)當(dāng)前水平低10個(gè)百分點(diǎn)?？紤]到屆時(shí)中國(guó)油氣來(lái)源地仍主要依靠地緣政治復(fù)雜、民族宗教矛盾突出、恐怖襲擊頻發(fā)的中東、北非地區(qū)，未來(lái)保障中國(guó)油氣持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)依然任重道遠(yuǎn)。

從非傳統(tǒng)能源安全看，包括生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、能源金融風(fēng)險(xiǎn)以及能源設(shè)施和人員遭受恐怖襲擊等風(fēng)險(xiǎn)正變得越來(lái)越突出。首先，能源生態(tài)環(huán)境安全的重要性空前上升。以煤為主的能源結(jié)構(gòu)導(dǎo)致煤炭產(chǎn)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，煤炭消費(fèi)大省大氣污染物和CO2排放過(guò)高，已明顯超出生態(tài)環(huán)境承載能力。其次，能源金融風(fēng)險(xiǎn)也成為保障能源安全的考慮因素。能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金投入，涉及大量銀行貸款，大規(guī)模能源建設(shè)或?qū)?dǎo)致銀行金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。一旦能源需求出現(xiàn)誤判，很可能導(dǎo)致大面積產(chǎn)能過(guò)剩和信貸風(fēng)險(xiǎn)明顯上升。這類風(fēng)險(xiǎn)已在煤炭開(kāi)采、火電站建設(shè)以及風(fēng)電和光伏等可再生能源項(xiàng)目中大量出現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)控制勢(shì)在必行。“一帶一路”沿線國(guó)家民族、宗教矛盾突出，恐怖主義高發(fā)，在沿線國(guó)家開(kāi)展能源合作也將面臨較高的能源金融風(fēng)險(xiǎn)。第三，油氣管網(wǎng)、電網(wǎng)等能源運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)也在加大。中國(guó)通過(guò)陸上油氣管道進(jìn)口的油氣約占總進(jìn)口量的1/3，西氣東輸?shù)挠蜌庖约皬闹衼嗊M(jìn)口的油氣管線容易受到恐怖分子破壞的威脅；70%以上的石油和30%以上的液化天然氣（LNG）進(jìn)口均通過(guò)馬六甲海峽，可以預(yù)見(jiàn)，隨著油氣進(jìn)口量的增加，能源運(yùn)輸通道安全風(fēng)險(xiǎn)有增無(wú)減。

綜上，“十三五”及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)能源面臨的安全問(wèn)題將從保障能源供應(yīng)為主，轉(zhuǎn)到生態(tài)環(huán)境安全與能源供應(yīng)保障并重，同時(shí)也要保障能源運(yùn)輸通道、油氣管網(wǎng)安全，以及控制潛在的與能源相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和金融安全風(fēng)險(xiǎn)，未來(lái)中國(guó)能源安全形勢(shì)愈加嚴(yán)峻。

特朗普新政核心依然是“能源獨(dú)立”，中國(guó)能源安全保障“危中有機(jī)”

上世紀(jì)70年代的兩次石油危機(jī)對(duì)依賴石油進(jìn)口的美國(guó)造成巨大沖擊。此后歷屆美國(guó)政府均把能源安全問(wèn)題放在優(yōu)先地位，實(shí)現(xiàn)“能源獨(dú)立”是美國(guó)保證能源安全的戰(zhàn)略目標(biāo)之一，采取的措施包括：推行節(jié)能措施，減緩能源需求增速；加快本土油氣資源開(kāi)發(fā)力度，降低石油對(duì)外依存度；實(shí)施能源多元化戰(zhàn)略，大力發(fā)展生物燃料、天然氣等清潔能源，在日本福島核事故之后仍堅(jiān)持核能開(kāi)發(fā)等。

特朗普政府提出了“美國(guó)能源優(yōu)先計(jì)劃（America First Energy Plan）”，在前幾屆政府的基礎(chǔ)上更加接近“能源獨(dú)立”這一目標(biāo)。“美國(guó)能源優(yōu)先計(jì)劃”包括：加大開(kāi)發(fā)本土能源，進(jìn)一步減少石油進(jìn)口；取消“氣候行動(dòng)計(jì)劃”，為美國(guó)能源工業(yè)松綁；繼續(xù)推進(jìn)頁(yè)巖油氣革命；支持清潔煤技術(shù)，重振美國(guó)煤炭工業(yè)。由此可以看出，特朗普將石油和天然氣看作是美國(guó)能源獨(dú)立的核心，同時(shí)支持煤炭行業(yè)發(fā)展。他認(rèn)為風(fēng)電、太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)投資回報(bào)周期太長(zhǎng)、效益差，前景黯淡。

需要注意的是，特朗普政府“能源獨(dú)立”主張與上世紀(jì)70年代這一概念提出時(shí)相比，內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生明顯改變。美國(guó)目前對(duì)進(jìn)口能源的依存度已經(jīng)較低，進(jìn)一步減少對(duì)外依賴的實(shí)質(zhì)，一是希望扶持本國(guó)化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加本國(guó)就業(yè)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；二是通過(guò)減少對(duì)中東國(guó)家石油進(jìn)口的依存度，對(duì)伊朗等石油輸出國(guó)施加更大壓力，同時(shí)有助其增加亞太地區(qū)政策的操作空間和靈活性；三是借助其天然氣成本優(yōu)勢(shì)及國(guó)際能源轉(zhuǎn)型需求縮小巨額貿(mào)易逆差，增強(qiáng)對(duì)全球天然氣價(jià)格的掌控力。煤炭行業(yè)在美國(guó)屬于夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，但涉及就業(yè)問(wèn)題，特朗普提出支持煤炭的清潔開(kāi)發(fā)利用，除了有助于加快美國(guó)能源獨(dú)立的進(jìn)程外，也有獲取這部分民眾支持的政治考慮。

特朗普政府能源新政的發(fā)酵以及美國(guó)“能源獨(dú)立”的加速實(shí)現(xiàn)，將對(duì)中國(guó)能源安全形勢(shì)和對(duì)外合作格局產(chǎn)生重大影響。

首先，美國(guó)“能源獨(dú)立”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將為美國(guó)在國(guó)際能源地緣政治戰(zhàn)略博弈中創(chuàng)造更大空間。由于能源帶有強(qiáng)烈的政治、金融屬性，美國(guó)能源獨(dú)立將使美國(guó)在國(guó)際政治和金融領(lǐng)域的政策更加游刃有余，增強(qiáng)地緣政治博弈主動(dòng)權(quán)。一方面，美國(guó)對(duì)中東地區(qū)油氣依賴程度的明顯下降，并不代表其會(huì)減少對(duì)這一地區(qū)的戰(zhàn)略和軍事掌控。相反，美國(guó)會(huì)利用亞洲國(guó)家對(duì)中東地區(qū)油氣資源依賴程度的上升，增加與亞洲大國(guó)在地緣政治博弈中的籌碼。另一方面，美國(guó)會(huì)借機(jī)加大對(duì)“伊斯蘭國(guó)”、伊朗、蘇丹等的制裁和打擊力度，給該地區(qū)帶來(lái)更大的不確定性，增大中國(guó)油氣安全風(fēng)險(xiǎn)及與相關(guān)國(guó)家能源合作難度。

其次，從大國(guó)戰(zhàn)略考慮，美國(guó)不會(huì)放松與中國(guó)在南海等重要能源安全通道的博弈力度，中國(guó)能源運(yùn)輸通道安全面臨挑戰(zhàn)。中國(guó)50%以上的石油進(jìn)口需要經(jīng)過(guò)霍爾木茲海峽與馬六甲海峽，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，經(jīng)過(guò)這兩個(gè)海峽的石油和LNG運(yùn)輸量還將進(jìn)一步增加。為實(shí)現(xiàn)“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略，逼迫對(duì)手出讓更多經(jīng)濟(jì)利益，特朗普政府會(huì)在該地區(qū)投入更多的力量，增強(qiáng)對(duì)能源運(yùn)輸通道的控制，勢(shì)必會(huì)加大中國(guó)能源運(yùn)輸成本，威脅能源運(yùn)輸通道安全。另一方面，美國(guó)戰(zhàn)略東移后，對(duì)中東、非洲等區(qū)域的關(guān)注下降，為中國(guó)選擇“一帶一路”沿線的重要能源支點(diǎn)開(kāi)展通道建設(shè)提供了機(jī)會(huì)。

再次，美國(guó)“能源獨(dú)立”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將重塑世界能源供需版圖，沖擊現(xiàn)有能源定價(jià)體系。美國(guó)實(shí)施“能源獨(dú)立”，會(huì)減少對(duì)中東、北非地區(qū)的石油依賴，通過(guò)頁(yè)巖氣革命，增加天然氣產(chǎn)量并有可能成為能源出口國(guó)，客觀上會(huì)增加全球油氣資源供應(yīng)，促進(jìn)包括中國(guó)在內(nèi)國(guó)家的能源進(jìn)口來(lái)源多元化。但另一方面，隨著美國(guó)能源市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)的逐漸脫軌，美國(guó)可實(shí)現(xiàn)油氣獨(dú)立，而歐洲石油供應(yīng)將主要依靠俄羅斯、挪威和北非國(guó)家，亞太地區(qū)石油供應(yīng)主要依賴中東。這種狀況為美國(guó)在能源供應(yīng)方面占據(jù)主動(dòng)權(quán)，并與中國(guó)進(jìn)行能源戰(zhàn)略博弈掌握了先機(jī)。

最后，特朗普能源政策將影響全球低碳領(lǐng)域合作。雖然特朗普能源政策對(duì)美國(guó)氣候變化、可再生能源發(fā)展的影響仍然有待觀察，但其對(duì)可再生能源的不支持態(tài)度，將增加全球氣候變化領(lǐng)域合作的不確定性。對(duì)中國(guó)而言，將可能對(duì)現(xiàn)行的中美能源合作框架，特別是可再生能源與低碳能源政策的交流合作產(chǎn)生沖擊，過(guò)去在氣候變化、低碳領(lǐng)域的合作有可能陷入停滯。此外，美國(guó)推動(dòng)本國(guó)非常規(guī)油氣資源的開(kāi)發(fā)，會(huì)加大清潔煤技術(shù)的開(kāi)發(fā)利用力度，從而使化石能源的利用成本不斷下降，進(jìn)而有可能對(duì)中國(guó)在“一帶一路”地區(qū)開(kāi)展風(fēng)電、光伏等領(lǐng)域合作產(chǎn)生負(fù)面影響。另一方面，美國(guó)將加大清潔煤技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中國(guó)在煤炭高效利用和高耗能行業(yè)方面既有合作需求、也有基礎(chǔ)與美國(guó)開(kāi)展對(duì)接，在電動(dòng)車、儲(chǔ)能技術(shù)、頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)以及向亞洲出口LNG等方面充滿合作機(jī)會(huì)，在行業(yè)和區(qū)域?qū)用娴哪苄Ъ夹g(shù)交流與項(xiàng)目合作仍有發(fā)展?jié)摿Α?/p>

創(chuàng)新思維、積極有為，保障能源安全

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、建立預(yù)案，統(tǒng)籌能源安全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)首先要確定中國(guó)能源安全體系的各項(xiàng)重大戰(zhàn)略目標(biāo)。能源安全體系包括高效合理的能源利用體系、安全穩(wěn)定的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系、及時(shí)靈活的能源預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)體系、復(fù)合多元的世界能源資源開(kāi)發(fā)利用協(xié)同保障體系。其核心目標(biāo)是，全面提升持續(xù)穩(wěn)定的能源供應(yīng)能力、合理需求調(diào)控能力、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與應(yīng)對(duì)能力、國(guó)際能源市場(chǎng)影響能力。

為達(dá)到此目標(biāo)，需要完善國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略與能源外交戰(zhàn)略，深化能源管理體制改革，健全能源安全保障機(jī)制；推動(dòng)能源生產(chǎn)方式變革，優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，繼續(xù)實(shí)行能源消費(fèi)總量與強(qiáng)度的“雙控制”；加強(qiáng)國(guó)際能源合作，打造符合現(xiàn)代化、國(guó)際化要求的能源發(fā)展與能源外交人才隊(duì)伍。

應(yīng)將能源安全作為當(dāng)前國(guó)家安全的重要內(nèi)容，由國(guó)家安全委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，組織開(kāi)展當(dāng)前的能源安全政策評(píng)估工作，強(qiáng)化對(duì)能源安全形勢(shì)分析和研判，勾畫出符合實(shí)際的未來(lái)20年能源安全情景。同時(shí)應(yīng)建立、完善中國(guó)能源安全預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制，將能源對(duì)外依存度控制在15%左右的水平，形成多層次、分級(jí)別的預(yù)警應(yīng)對(duì)對(duì)策，特別對(duì)油氣管網(wǎng)、儲(chǔ)備運(yùn)輸?shù)陌踩\(yùn)營(yíng)建立預(yù)警方案。

2.依托“一帶一路”，協(xié)同保障區(qū)域能源安全。強(qiáng)化區(qū)域能效、可再生領(lǐng)域合作。向沿線國(guó)家輸出中國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展理念和經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)加強(qiáng)能效、高效清潔煤電、風(fēng)電、光伏、核電、水電等領(lǐng)域技術(shù)、資金、裝備合作，幫助沿線發(fā)展中國(guó)家提高能效、改善電力供應(yīng)、提高非化石能源開(kāi)發(fā)利用水平，降低全球油氣消費(fèi)增速，保持國(guó)際油氣市場(chǎng)相對(duì)寬松的供應(yīng)環(huán)境。

加強(qiáng)與沿線國(guó)家在油氣勘探開(kāi)發(fā)、油氣管網(wǎng)互聯(lián)互通、能源金融等領(lǐng)域合作，增加區(qū)域油氣供應(yīng)能力，緊密區(qū)域油氣貿(mào)易合作，探索建立區(qū)域油氣定價(jià)機(jī)制，打造區(qū)域能源命運(yùn)共同體。強(qiáng)化區(qū)域能源安全水平，提升中國(guó)能源進(jìn)口來(lái)源多元化和進(jìn)口穩(wěn)定性。同時(shí)，借助人民幣國(guó)際化，與沿線國(guó)家開(kāi)展油氣貿(mào)易本幣結(jié)算，提升中國(guó)在油氣領(lǐng)域定價(jià)權(quán)。

3.管控分歧，探尋新形勢(shì)下中美能源合作的新內(nèi)容。依托中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話平臺(tái)，加強(qiáng)與美國(guó)在能源領(lǐng)域磋商合作，增強(qiáng)彼此理解信任，積極推進(jìn)與美國(guó)的能源合作。針對(duì)“美國(guó)能源優(yōu)先”設(shè)想，強(qiáng)化與美國(guó)在頁(yè)巖油氣、煤化工、清潔能源、智能電網(wǎng)等領(lǐng)域技術(shù)和裝備合作，積極對(duì)接美國(guó)天然氣出口。加強(qiáng)中美在中東等地區(qū)聯(lián)合反恐，共同維護(hù)能源供應(yīng)地及能源運(yùn)輸通道安全。同時(shí)，加強(qiáng)能源金融、能源儲(chǔ)備數(shù)據(jù)、能源智庫(kù)等方面合作。

4.立足國(guó)內(nèi)，通過(guò)體制創(chuàng)新促進(jìn)清潔能源和替代能源發(fā)展。一方面，創(chuàng)新管理機(jī)制，打破現(xiàn)有利益格局，徹底消除棄風(fēng)、棄光體制機(jī)制障礙，從制度上化解火電與新能源發(fā)電矛盾，突破清潔能源發(fā)展的制度瓶頸。堅(jiān)持集中開(kāi)發(fā)與分散利用并舉，調(diào)整優(yōu)化開(kāi)發(fā)布局，加速清潔能源開(kāi)發(fā)，全面協(xié)調(diào)推進(jìn)風(fēng)電開(kāi)發(fā)，推動(dòng)太陽(yáng)能多元化利用，有序推進(jìn)流域大型水電基地建設(shè)，安全高效發(fā)展核電，因地制宜發(fā)展生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽艿刃履茉础?/p>

另一方面，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，加快推進(jìn)交通清潔化、多元化和去油化。加快發(fā)展新能源汽車，加快建設(shè)高效充電基礎(chǔ)設(shè)施，逐步降低交通部門石油消費(fèi)。同時(shí)，加大資金和政策扶持力度，重點(diǎn)推進(jìn)燃料乙醇、生物柴油等領(lǐng)域技術(shù)研究與示范建設(shè)。

5.提前謀劃，穩(wěn)步提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力。首先，加強(qiáng)與油氣管網(wǎng)沿線國(guó)家及海上運(yùn)輸通道沿岸國(guó)家反恐合作，協(xié)助這些國(guó)家提高應(yīng)對(duì)反恐怖襲擊能力，共同提升區(qū)域安保水平。建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的國(guó)家海上力量，逐步加強(qiáng)對(duì)馬六甲海峽等能源運(yùn)輸通道的掌控力，深化與瓜達(dá)爾港、科倫坡等能源運(yùn)輸通道重要節(jié)點(diǎn)港口的合作。在國(guó)內(nèi)，也要重視敏感地區(qū)，如新疆、寧夏沿線的油氣管網(wǎng)安全問(wèn)題，要有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)預(yù)案。

其次，建立金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判機(jī)制，積極關(guān)注國(guó)內(nèi)外金融及產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)，妥善解決國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過(guò)?？赡軒?lái)的債務(wù)問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)能源合作國(guó)匯率走勢(shì)預(yù)判，做好能源合作過(guò)程中匯率風(fēng)險(xiǎn)的防范。同時(shí)，綜合研判國(guó)際能源市場(chǎng)走勢(shì)，充分利用多種金融工具，做好風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖工作，減少油價(jià)大起大落對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響。

再次，完善油氣儲(chǔ)備。研究確定戰(zhàn)略油氣儲(chǔ)備合理規(guī)模，打破現(xiàn)有壟斷利益格局，推動(dòng)民間資本參與油氣儲(chǔ)備，協(xié)調(diào)好擴(kuò)大戰(zhàn)略油氣儲(chǔ)備與積極發(fā)展商業(yè)儲(chǔ)備的關(guān)系。盡快研究制定成品油商業(yè)儲(chǔ)備辦法和制度，加快開(kāi)展成品油儲(chǔ)備體系建設(shè)。因地制宜建設(shè)天然氣儲(chǔ)氣庫(kù)，依托現(xiàn)有LNG接收站大力建設(shè)沿海LNG儲(chǔ)罐，做好城市天然氣應(yīng)急調(diào)峰需求的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理制度建設(shè)。

（作者單位為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所）