兩會(huì)委員熱議流域治理

近年來，跨界水污染事件頻發(fā)，不僅影響人民群眾的生產(chǎn)生活，甚至引發(fā)社會(huì)問題。

今年全國兩會(huì)期間，進(jìn)一步建立健全流域環(huán)境管理體制機(jī)制等問題引發(fā)了代表委員們的熱議。

癥結(jié)：流域治理難成共識(shí)

從云南曲靖非法傾倒鉻渣事件到廣西鎘污染事件，從上海黃浦江死豬事件到蘭州自來水苯超標(biāo)事件，一樁樁的水污染事件，令人觸目驚心、猝不及防。

流域的跨界水污染問題，影響人民群眾的生產(chǎn)生活，流域水環(huán)境管理在統(tǒng)一執(zhí)法、監(jiān)測(cè)等方面同樣面臨很大挑戰(zhàn)。

流域作為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，具有不可分割的整體性，但是行政區(qū)域劃分卻將這種整體性打破，從而給水環(huán)境管理帶來許多問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，上下游競(jìng)爭(zhēng)性用水的矛盾日益突出。

受到上游污染的地區(qū)，同樣也對(duì)下游地區(qū)造成污染。從根源上講，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)和要求，使其在制定規(guī)劃和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往只局限于本區(qū)域內(nèi)的環(huán)境容量和發(fā)展需求，不利于整個(gè)流域的環(huán)境管理。

一些地方政府因?yàn)楦髯缘陌l(fā)展階段、利益訴求不完全一致，各自為政，導(dǎo)致各地在環(huán)保目標(biāo)、政策標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法尺度方面難以統(tǒng)一。

事實(shí)上，除了按行政區(qū)域分割管理導(dǎo)致流域環(huán)境保護(hù)缺乏全局性，涉及流域管理的相關(guān)職權(quán)分散在各相關(guān)職能部門也不利于整個(gè)流域的環(huán)境管理。“多龍治水”的流域環(huán)境管理模式，一直被詬病。

為解決上述問題，各地政府和相關(guān)職能部門一直在積極探索并實(shí)踐。

全國人大代表、四川省環(huán)保廳巡視員鐘勤建多年來關(guān)注長(zhǎng)江流域的水環(huán)境管理和發(fā)展問題。他向記者介紹，為加強(qiáng)長(zhǎng)江流域的水環(huán)境保護(hù)，四川與貴州、云南等省份先后簽署了關(guān)于水污染防治的戰(zhàn)略合作協(xié)議，較早地嘗試了監(jiān)測(cè)、執(zhí)法和應(yīng)急的統(tǒng)一工作。

環(huán)境保護(hù)部也依托全國水污染防治部際協(xié)調(diào)小組和長(zhǎng)江區(qū)域水污染防治小組研究探索建立長(zhǎng)江流域的環(huán)境污染防控治理協(xié)調(diào)工作機(jī)制。

但是，由于各省份需要銜接配合的事項(xiàng)涉及多個(gè)部門，沒有權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一些流域環(huán)境問題仍難以解決。

據(jù)介紹，現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)制比較松散，權(quán)威性不足、協(xié)作力度不足、效率不夠高，對(duì)于涉及各方利益的問題難以達(dá)成共識(shí)。

解題一：遼河經(jīng)驗(yàn)可資借鑒

今年2月，中央深改組審議通過了《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，推動(dòng)由傳統(tǒng)的“多龍治水”向按照流域水生態(tài)特點(diǎn)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

雖然《方案》審議通過后尚未全面實(shí)施，但現(xiàn)有的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以提供一些借鑒。

2010年初,遼寧省以遼河干流河道管理范圍為主體,劃定遼河保護(hù)區(qū),并在省、市、縣設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)——遼河保護(hù)區(qū)管理局。遼河干流“劃區(qū)設(shè)局”，使遼河治理保護(hù)進(jìn)入了依法、有序、科學(xué)管理新時(shí)期，解決了過去想把遼河管好但管不了的問題，解決了統(tǒng)籌上下游、左右岸的問題，解決了明確責(zé)任、提高效率的問題。

行政區(qū)域內(nèi)的管理機(jī)制和環(huán)境管理目標(biāo)統(tǒng)一相對(duì)容易，但是不同區(qū)域各管一段，分界點(diǎn)上的環(huán)境問題仍然難以解決。

在這方面，環(huán)境保護(hù)部的派出執(zhí)法機(jī)構(gòu)——華北、華南、華東、西北、西南和東北環(huán)境保護(hù)督查中心負(fù)責(zé)各自區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作，雖與流域環(huán)境管理有所區(qū)別，但也為跨行政區(qū)域的環(huán)境管理提供了借鑒。

鐘勤建表示，流域管理涉及行政部門多，上下游的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源稟賦也不盡相同。“流域問題相對(duì)復(fù)雜，不能‘一刀切’。我建議參照城市的綜合執(zhí)法模式，首先實(shí)現(xiàn)全流域的環(huán)境執(zhí)法。”

全國政協(xié)委員、湖南省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)潘碧靈也認(rèn)為，不同流域應(yīng)該根據(jù)其特點(diǎn)制定相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法機(jī)構(gòu)。以長(zhǎng)江流域?yàn)槔?，他建議，在上、中、下游分別建立環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

對(duì)于具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置，全國人大代表、金杜律師事務(wù)所合伙人吳青則認(rèn)為，應(yīng)該充分利用現(xiàn)有條件、節(jié)省行政成本，由流域內(nèi)各地區(qū)代表組成管理委員會(huì)，共同進(jìn)行流域環(huán)境管理，也可以設(shè)立專門的流域環(huán)境管理部門。

解題二：統(tǒng)一管理才能長(zhǎng)效

“不管是哪種方式，一定要特別注意新設(shè)立的流域環(huán)境管理部門和現(xiàn)有相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)銜接問題。”吳青表示。

設(shè)置新的管理機(jī)構(gòu)，目的是解決流域環(huán)境管理中責(zé)權(quán)不明等問題。吳青認(rèn)為，首先應(yīng)該從法律角度突破。要制定類似《長(zhǎng)江法》的相關(guān)法律，依法全面系統(tǒng)地對(duì)流域防洪、水資源配置、水土保持、水資源保護(hù)等重大問題的管理體制作出規(guī)定。

“一定要明確新機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)力和責(zé)任，也要明確其和現(xiàn)有部門之間的權(quán)責(zé)界限，這樣才能夠切實(shí)保護(hù)和管理整個(gè)流域的水環(huán)境。”吳青說。

整合現(xiàn)有各部門的環(huán)境管理職權(quán)，建立統(tǒng)一的流域監(jiān)管機(jī)構(gòu)，勢(shì)必會(huì)削弱目前相關(guān)部門的職能。能否摒棄部門利益，建立長(zhǎng)效機(jī)制是關(guān)鍵。

“要從國家層面成立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。”潘碧靈表示，不能從部門利益角度看問題，而要從全局出發(fā)。同時(shí)，他也表示，不管以哪種方式成立統(tǒng)一的流域監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其核心目標(biāo)都是保護(hù)和改善整個(gè)流域的環(huán)境質(zhì)量。

“遼河保護(hù)區(qū)管理局的模式是比較理想的。”鐘勤建表示，實(shí)現(xiàn)全流域的統(tǒng)一管理，從根本上解決流域環(huán)境保護(hù)和發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題，除了環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法要設(shè)立統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，涉及流域的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等工作，也需要更全面、統(tǒng)一的部署和安排。