編纂環(huán)境法典 落實生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展要求

呂忠梅說，通過編纂環(huán)境法典，可以解決分散式立法帶來的諸多問題，有助于將生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的要求真正落到實處。

環(huán)境法是改革開放以來我國發(fā)展最為迅速、立法最為活躍的法律部門之一。經(jīng)過近40年的發(fā)展，環(huán)境法律體系的框架已基本形成，環(huán)境保護主要領(lǐng)域已基本實現(xiàn)有法可依。然而，與環(huán)境立法數(shù)量快速增長形成強烈反差的是，我國近年來環(huán)境質(zhì)量總體仍未實現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)，環(huán)境糾紛也頻頻出現(xiàn)。

在全國人大代表、全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅看來，這些反差的出現(xiàn)，與我國現(xiàn)行環(huán)境立法所采取的分散式立法模式密切相關(guān)。她表示，分散式立法模式難以解決行政部門主導(dǎo)環(huán)境立法的問題，難以解決環(huán)境法律間的重疊與沖突問題，難以解決法律修改滯后的問題。

“消解上述弊端的有效路徑，就是編纂環(huán)境法典。”呂忠梅在接受本報記者專訪時這樣表示。她建議將環(huán)境法典編纂列入第十三屆全國人大常委會立法計劃，并適時啟動相關(guān)的研究論證工作，待條件成熟時提請審議。

關(guān)注 1　現(xiàn)行環(huán)境立法模式存在哪些問題?

分散式的立法模式，導(dǎo)致了不同法律之間存在相互重疊與沖突等問題

分散式環(huán)境立法有其特定的時代背景和歷史功績。隨著環(huán)境保護進入攻堅階段，這一模式的弊端也開始出現(xiàn)。

“當(dāng)前，我國環(huán)境立法已形成了較為完善的法律體系，立法數(shù)量蔚為可觀。但這些陸續(xù)制訂出臺的法律，前后時間不一，存在重復(fù)、沖突、空白、不銜接等一系列問題。”呂忠梅說。

據(jù)介紹，我國目前采取的是以《環(huán)境保護法》為統(tǒng)領(lǐng)，以污染防治法、自然資源法、生態(tài)保護法為主干，以行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性立法為補充的立法模式。這一模式在很大程度上促進了我國環(huán)境立法的科學(xué)化，為我國環(huán)境法律體系的構(gòu)建做出了不可磨滅的貢獻。但隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，這一模式已不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要。

讓呂忠梅等法學(xué)工作者感到困惑的是，《環(huán)境保護法》在2014年修訂的時候，當(dāng)時已被確立為環(huán)境保護領(lǐng)域的綜合性法律，從理論上講應(yīng)該有統(tǒng)領(lǐng)其他法律的地位或效力。但是從立法效力來講，全國人民代表大會通過的法律是基本法，全國人大常委會通過的法律為普通法，“我們現(xiàn)在通過的所有環(huán)境保護的法律都是由全國人大常委會通過的。所以新環(huán)保法實施后，多部單行法律修訂時，必然會遭遇尷尬。”

“國家已經(jīng)啟動了多部單行環(huán)保法的修訂工作，這兩年環(huán)保法修訂過程中遇到的一個非常大的問題，就是如何處理綜合性法律與單行法的關(guān)系問題。從立法效力等級上看，《環(huán)境保護法》嚴(yán)格說難以歸類于基本法，它與《大氣污染防治法》《水污染防治法》《噪聲污染防治法》具有同等效力。但《環(huán)境保護法(修訂案)》的立法說明中說了它具有基礎(chǔ)性的地位。這就會帶來一個問題：各單行法在修訂時，如何處理與《環(huán)境保護法》之間的關(guān)系?是照搬《環(huán)境保護法》的內(nèi)容還是根據(jù)《環(huán)境保護法》做出實施性制度安排?與環(huán)保法是銜接關(guān)系還是補充關(guān)系?”在呂忠梅看來，正是這種分散式立法模式，造成了環(huán)境保護領(lǐng)域法律之間的相互重疊與沖突。

這也導(dǎo)致了我國現(xiàn)行環(huán)境法律體系在一些方面呈現(xiàn)出碎片化、相互重疊乃至相互矛盾的狀態(tài)：將各污染防治單行法相比較，其篇章結(jié)構(gòu)乃至條文內(nèi)容相差不大，有些除了名稱之外，大抵上能夠相互替代;一些省份的實施條例或者實施細(xì)則，也基本上是對單行立法的重復(fù)，甚至談不上細(xì)化;加之立法時間有先后，不同法律之間對于同一問題的規(guī)定有時相互矛盾和相互沖突，導(dǎo)致法律執(zhí)行和適用上的困難。

當(dāng)前，我國實行立法規(guī)劃和年度立法計劃制度，每屆人大任期內(nèi)通過的法律極為有限，而環(huán)境法律體系又較為龐大，當(dāng)一部法律修訂時，若其他法律沒有進行“一攬子”修訂，就會人為引起法律規(guī)定的不一致，從而導(dǎo)致法律適用的沖突。作為環(huán)境領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性法律的新《環(huán)境保護法》修訂后，其他單行立法亦應(yīng)同時修訂。但截至目前，僅有《大氣污染防治法》完成了修改，《水污染防治法》的修改正在進行中，其他法律尚未進行修訂。

“因此，分散式立法模式難以解決法律的系統(tǒng)性問題，對于法律的及時修訂也會帶來影響。”呂忠梅說。

關(guān)注 2　編纂環(huán)境法典的必要性何在?

可以系統(tǒng)解決現(xiàn)行環(huán)境立法存在的重復(fù)、沖突、遺漏、滯后等問題

當(dāng)前，民法典的編纂工作正如火如荼，環(huán)境法典編纂很容易被認(rèn)為是搭民法典的“便車”。但是在呂忠梅看來，事實上，與民法典相比，環(huán)境法典編纂有其內(nèi)生的必要性與正當(dāng)性。

“一方面，環(huán)境法典能夠較好地滿足環(huán)境保護工作對法律制度的整體性、系統(tǒng)性需求;另一方面，通過環(huán)境法典的編纂，可以系統(tǒng)解決現(xiàn)行環(huán)境立法存在的重復(fù)、沖突、遺漏、滯后等問題，并通過國家立法機關(guān)主導(dǎo)立法的方式，消除過去環(huán)境立法存在的局限。”

“正如習(xí)近平總書記所講，山水林田湖是一個生命共同體，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。”呂忠梅說，以民法為代表的傳統(tǒng)法律部門往往以靜止、孤立的視角看待環(huán)境問題，忽略生態(tài)環(huán)境作為復(fù)雜系統(tǒng)的特性。只有編纂一部環(huán)境法典，才能實現(xiàn)對環(huán)境問題的有效應(yīng)對。

我國現(xiàn)行環(huán)境立法存在重復(fù)、沖突、遺漏、滯后等問題，加上難以實現(xiàn)相關(guān)法律的“一攬子”修訂，導(dǎo)致上述問題遲遲難以解決，嚴(yán)重影響了環(huán)境行政執(zhí)法和法律適用工作。

“編纂一部環(huán)境法典，能夠克服上述問題，并且能夠降低今后修改法律的難度;更為關(guān)鍵的是，環(huán)境法典作為環(huán)境領(lǐng)域的基本法律，涉及多個部門、多種利益的協(xié)調(diào)問題，需要由全國人大及其常委會主導(dǎo)立法工作，能夠有效應(yīng)對目前立法存在的問題。”呂忠梅說。

呂忠梅指出，通過法典化編纂，明確環(huán)境法在我國立法體系中的獨立領(lǐng)域地位，才能將《環(huán)境保護法》真正上升為基本法。真正解決將生態(tài)環(huán)境保護納入經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，從立法上統(tǒng)籌考慮環(huán)境資源的經(jīng)濟價值與生態(tài)價值，當(dāng)環(huán)境價值與其他價值發(fā)生沖突時，保證環(huán)境法可以從效力位階上與民商法、經(jīng)濟法等相互協(xié)調(diào)，實現(xiàn)保護優(yōu)先的價值目標(biāo)。

“通過編纂環(huán)境法典，使《環(huán)境保護法》真正成為環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法，有助于提升環(huán)境保護的位階，真正落實生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的要求。”呂忠梅說。

關(guān)注 3　編纂環(huán)境法典時機和條件是否成熟?

編纂環(huán)境法典的社會土壤已經(jīng)形成，也具備了較為堅實的立法基礎(chǔ)

法典編纂需要一定的內(nèi)、外部條件。從內(nèi)部而言，法典編纂需要具備相應(yīng)的現(xiàn)實需求、立法基礎(chǔ)和立法技術(shù);從外部而言，法典編纂需要凝聚社會共識。呂忠梅說，綜合來看，當(dāng)前進行環(huán)境法典編纂的時機和條件已經(jīng)具備。

一是編纂環(huán)境法典的社會土壤已經(jīng)形成。今日中國，圍繞生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，人們對環(huán)境保護的共識度正在提升、公約數(shù)正在形成：生態(tài)文明建設(shè)有了頂層設(shè)計和總體部署，構(gòu)筑了社會主義建設(shè)總體布局中的“綠色譜系”;經(jīng)濟社會發(fā)展的資源環(huán)境瓶頸亟待突破，人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的需求與日俱增，成為轉(zhuǎn)型升級的“綠色動力”。全社會對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，正是環(huán)境法典編纂最深厚的土壤。

二是編纂環(huán)境法典已經(jīng)具備較為堅實的立法基礎(chǔ)。截至目前，我國已制定了環(huán)境保護法律10件、資源保護法律20件、環(huán)保行政法規(guī)40件，環(huán)保部門規(guī)章數(shù)百件，相關(guān)地方人大和政府制定了地方性環(huán)保法規(guī)和規(guī)章1000余件，最高人民法院等還出臺了關(guān)于環(huán)境犯罪、環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境侵權(quán)責(zé)任等方面的司法解釋。這些法律法規(guī)和司法解釋為環(huán)境法典編纂積累了寶貴的經(jīng)驗。

同時，我國目前有著一支世界上數(shù)量最為龐大的環(huán)境法學(xué)研究隊伍，經(jīng)過數(shù)十年的努力，在很多問題上已經(jīng)逐步形成共識，能夠為環(huán)境法典編纂提供學(xué)理上的支撐。

編纂環(huán)境法典，其具體路徑應(yīng)該是什么?呂忠梅介紹說，首先應(yīng)將環(huán)境法典編纂納入第十三屆全國人大常委會立法計劃中的第三類項目，啟動相關(guān)的研究論證工作;并根據(jù)研究論證工作的進展，適時調(diào)整為第二類項目，在條件成熟時提請審議。

其次，由全國人大常委會牽頭成立環(huán)境法典編纂的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，組成環(huán)境法典編纂工作機構(gòu)，制定工作計劃，決定研究項目，組織開展理論研究與調(diào)研、論證工作。

最后，需要由全國人大常委會以研究項目形式委托最高人民法院、最高人民檢察院、環(huán)境保護部、中國法學(xué)會環(huán)境資源法研究會等部門，具體開展環(huán)境法典編纂基礎(chǔ)理論研究、國外環(huán)境法典及研究成果翻譯、我國現(xiàn)行環(huán)境資源法律梳理、環(huán)境執(zhí)法成效評估、環(huán)境司法案例研究、環(huán)境法典條文起草等相關(guān)工作，為完成法典編纂提供理論與實踐支撐。”

“我國目前面臨的環(huán)境形勢以及環(huán)境立法的難題，是其他國家所不具有的。編纂環(huán)境法典，不僅是我國的現(xiàn)實需要和內(nèi)生需求，也是我國在法典編纂領(lǐng)域可能為世界提供范例的一個領(lǐng)域。” 呂忠梅說。