我國(guó)溫室氣體排放總量控制現(xiàn)狀及展望

隨著全球氣候變暖趨勢(shì)日益加劇，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行控制?？偭靠刂?ndash;碳交易被認(rèn)為是最為有效的控制溫室氣體排放的經(jīng)濟(jì)手段之一，總量控制的依據(jù)以及分配標(biāo)準(zhǔn)是整個(gè)總量控制–碳交易機(jī)制的關(guān)鍵。本文從國(guó)際溫室氣體控制入手，首先簡(jiǎn)要分析了國(guó)際上溫室氣體總量控制的依據(jù)及分配方法，然后剖析了我國(guó)溫室氣體總量控制目標(biāo)制定及分配現(xiàn)狀并提出了建議，最后對(duì)我國(guó)溫室氣體控制的發(fā)展趨勢(shì)等進(jìn)行了展望。

我國(guó)已成為全球溫室氣體排放總量最大的國(guó)家，由于經(jīng)濟(jì)仍處于上升發(fā)展階段，碳排放絕對(duì)量增長(zhǎng)的趨勢(shì)短期內(nèi)不會(huì)改變，因此承受著巨大的國(guó)際減排壓力。2009年中國(guó)政府首次正式對(duì)外宣布清晰可量化的控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)，近年來(lái)國(guó)內(nèi)也在溫室氣體控制方面做了大量的工作。2013年5月，環(huán)保部提交的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，將碳稅寫(xiě)入了環(huán)境稅的稅目;7月，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示，政府將適時(shí)開(kāi)征碳稅;7月底，有媒體報(bào)道稱(chēng)，關(guān)于碳稅的征收方案正在全國(guó)人大討論。碳稅的提出再一次把我國(guó)溫室氣體控制話題推到了輿論前沿。

一、溫室氣體排放主要控制手段

國(guó)際上，碳稅和總量控制–碳交易被認(rèn)為是減排溫室氣體最為有效的兩種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段。兩種方法各有優(yōu)缺點(diǎn)，碳稅制度設(shè)計(jì)相對(duì)較簡(jiǎn)單，對(duì)現(xiàn)有體系的利用程度較高，但是對(duì)控制目標(biāo)分解以及實(shí)施效果不明晰;總量控制可以很方便的對(duì)減排目標(biāo)進(jìn)行分配，有利于控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但是需要建立完善的分配、管理、監(jiān)測(cè)制度，行政成本較高。

1、碳稅

20世紀(jì)90年代初，芬蘭、瑞典、丹麥、荷蘭四個(gè)北歐同家先后開(kāi)征碳稅，1999年意大利開(kāi)始征收，在其后的六、七年里，世界其他國(guó)家和地區(qū)出現(xiàn)了大量關(guān)于碳稅的討論，有些甚至已經(jīng)成為政府提案，但最終沒(méi)有成為現(xiàn)實(shí)。2007年10月1日、2008年7月1日加拿大魁北克省和不列顛哥倫比亞省先后開(kāi)征碳稅，又為碳稅的理論和實(shí)踐注入了新的活力，日本、新西蘭以及法國(guó)等國(guó)家也在考慮開(kāi)征碳稅。到目前為止，開(kāi)征碳稅的國(guó)家或地區(qū)雖然不多，但情況各異，而且不少?lài)?guó)家正在嘗試通過(guò)征收碳稅來(lái)實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放的控制。

2、總量控制

全球以各種形式總量控制手段進(jìn)行溫室氣體控制的國(guó)家和區(qū)域有很多，除了歐洲碳排放交易體系(EU-ETS)外，還有美國(guó)區(qū)域溫室氣體行動(dòng)計(jì)劃(RGGI)、澳大利亞碳定價(jià)機(jī)制(CPM)、日本東京都溫室氣體總量控制交易以及美國(guó)加州碳交易計(jì)劃等。這些總量控制政策基本都與碳交易相結(jié)合，形成總量控制-碳交易機(jī)制，以增強(qiáng)企業(yè)的減排動(dòng)力，促進(jìn)溫室氣體排放控制。這些碳交易制度下的總量控制都在不同程度上有區(qū)域性、行業(yè)性的特點(diǎn)，有些剛剛進(jìn)入試運(yùn)行。EU-ETS作為履行《京都議定書(shū)》國(guó)際公約的國(guó)家行為，運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)，體系較為成熟，是世界上最大的碳排放交易市場(chǎng)，在世界碳交易市場(chǎng)中具有示范作用。

二、溫室氣體總量控制依據(jù)及目標(biāo)分配

1、溫室氣體總量控制依據(jù)

為了有效的應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)自20世紀(jì)70年代就開(kāi)始了曠日持久的氣候變化談判，最終形成了以《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其《京都議定書(shū)》為核心的全球氣候變化依據(jù)?！毒┒甲h定書(shū)》規(guī)定從2008到2012年期間，主要工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的溫室氣體排放量要在1990年的基礎(chǔ)上平均減少5.2%，并對(duì)各國(guó)減排量進(jìn)行了分配。這是國(guó)際社會(huì)就溫室氣體排放問(wèn)題做出的首次定量的減排量承諾，也是京都時(shí)代溫室氣體總量控制的重要依據(jù)。

2009年哥本哈根會(huì)議與會(huì)各國(guó)達(dá)成《哥本哈根協(xié)議》，就發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行強(qiáng)制減排和發(fā)展中國(guó)家采取自主減緩行動(dòng)做出了安排，并達(dá)成了控制升溫在2攝氏度以?xún)?nèi)的基本共識(shí)。歐盟提出實(shí)現(xiàn)2攝氏度升溫控制的途徑是大氣中溫室氣體濃度要穩(wěn)定在450ppmCO2濃度當(dāng)量，2050年全球溫室氣體排放應(yīng)至少比1990年減少50%。此次會(huì)議上，中國(guó)承諾到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%。這是中國(guó)在國(guó)際社會(huì)首次承諾的溫室氣體減排量。這也是后京都時(shí)代國(guó)際溫室總量控制的主要依據(jù)，中國(guó)及歐盟都正在依照上述承諾進(jìn)行溫室氣體排放控制。

2、溫室氣體總量控制目標(biāo)分配

《京都議定書(shū)》簽署之前就有研究探討溫室氣體排放的國(guó)家分配問(wèn)題，最簡(jiǎn)單的就是各國(guó)的減排率一致方案，還有基于人均排放的分配方案、基于祖父原則的歷史排放量分配方案、GDP方案等。這些方案或者在政治上難以被接收，或者本身過(guò)于復(fù)雜，或者不能代表所有國(guó)家利益，盡管如此，這些觀點(diǎn)在后期的多階段和多指標(biāo)的分配模型和方案中都是一個(gè)重要的考慮因素。

例如基于非線性規(guī)劃模型并考慮排放權(quán)、人均原則、經(jīng)濟(jì)能力、支付能力、能源使用率、能源生產(chǎn)率等形成的美國(guó)分配方案，基于行業(yè)的自下而上的三部門(mén)法分配方案，德國(guó)的結(jié)合基于排放標(biāo)桿法和基于階段模型的三部門(mén)法等都從不同角度不同程度的考慮了上述因素。

歐盟作為整體參與的《京都議定書(shū)》的談判，并率先提出了歐盟的減排目標(biāo)，為了提出歐盟總體減排目標(biāo)，就要解決歐盟成員國(guó)內(nèi)部的溫室氣體減排任務(wù)的分配問(wèn)題，其中三部門(mén)法很容易將減排目標(biāo)、減排潛力和減排政策措施聯(lián)系起來(lái)，該方案作為分配的減排任務(wù)的基礎(chǔ)，被多數(shù)成員國(guó)認(rèn)可。

三、我國(guó)溫室氣體總量控制目標(biāo)及分配

1、我國(guó)溫室氣體控制措施和目標(biāo)

我國(guó)于1998年5月簽署并于2002年8月正式核定了《京都議定書(shū)》，積極參與到國(guó)際溫室氣體減排行動(dòng)中，并且堅(jiān)持“共同而有區(qū)別的責(zé)任”的基本立場(chǎng)。

2009年底，中國(guó)已經(jīng)在國(guó)家層面確定了碳減排的目標(biāo)，即到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值CO2排放比2005年下降40%~45%，并將碳排放強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，并制定相應(yīng)的國(guó)內(nèi)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核方法。

此外中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國(guó)，積極出臺(tái)了一系列節(jié)能減排及溫室氣體控制政策以減少溫室氣體排放應(yīng)對(duì)氣候變化。這些政策包括《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》、《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》、《節(jié)能減排全民行動(dòng)實(shí)施方案》、《節(jié)能減排全民科技行動(dòng)實(shí)施方案》、《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》等。

其中《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》全面部署了未來(lái)5年我國(guó)控制溫室氣體排放的各項(xiàng)工作任務(wù)，明確了“十二五”減排目標(biāo)，并且明確了各省碳減排任務(wù)。目前已經(jīng)完成“十二五”各省的減排目標(biāo)分解工作，正在進(jìn)行北京、上海、廣東等7省市的碳排放交易平臺(tái)建設(shè)試點(diǎn)建設(shè)、溫室氣體自愿減排交易機(jī)制以及碳稅收政策的制定調(diào)研等工作。

2、我國(guó)溫室氣體控制目標(biāo)分配現(xiàn)狀

《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》中溫室氣體控制目標(biāo)的分解是根據(jù)各地的資源稟賦、發(fā)展水平和技術(shù)上的能力對(duì)省市任務(wù)進(jìn)行制定與分配，目前中國(guó)碳排放目標(biāo)控制的省級(jí)分配體系還以定性分析政治協(xié)商為主。

從該方案中的減排目標(biāo)可以看出廣東省單位GDP二氧化碳排放下降最多為19.5%，然后是天津、上海、江蘇、浙江等省市19%，再然后是北京、河北、遼寧、山東等省市18%，較低的為西藏的10%和新疆、海南的11%，其他省市為16%~17%不等。省級(jí)二氧化碳減排任務(wù)制定至今，由于缺乏一套科學(xué)的任務(wù)分配體系，在實(shí)踐中，一些經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展較高的省份卻承擔(dān)著相對(duì)較少的任務(wù)，而另一些地區(qū)卻由于負(fù)擔(dān)過(guò)重、減排成本過(guò)大，導(dǎo)致減排效率較低，有的甚至無(wú)法完成。

這一方面反映出目前中國(guó)減排任務(wù)省級(jí)分配的不公平性，另一方面也嚴(yán)重阻礙了國(guó)家總體減排目標(biāo)的有效率完成。有研究認(rèn)為，目前我國(guó)實(shí)施的減排目標(biāo)省級(jí)分解主要存在基準(zhǔn)年、基準(zhǔn)指標(biāo)的選取科學(xué)性和分配方法學(xué)的缺失等問(wèn)題。

3、我國(guó)溫室氣體控制目標(biāo)分配建議

中國(guó)目前在國(guó)際社會(huì)未承諾絕對(duì)量減排，也未設(shè)置絕對(duì)量化目標(biāo)。隨著國(guó)際減排壓力的增大，作為第一排放大國(guó)的中國(guó)，中國(guó)可能會(huì)在新形勢(shì)下提出絕對(duì)量減排的目標(biāo)，但是現(xiàn)階段我國(guó)總量控制目標(biāo)將以相對(duì)減排目標(biāo)為主。

(1)按區(qū)域或者行業(yè)分解

目前國(guó)家相對(duì)減排目標(biāo)的分解是按照區(qū)域進(jìn)行分解，然后向下進(jìn)行層層分解，此外還有兩種分解方法。一是按照重點(diǎn)排放行業(yè)進(jìn)行分解，二是前兩種方法的混合方式分解，即按將行政區(qū)域與行業(yè)分解相結(jié)合。

按照行政區(qū)域進(jìn)行總量目標(biāo)分解最為簡(jiǎn)單直接，但是存在地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異過(guò)大，總量目標(biāo)分解難以公平、高效。按照重點(diǎn)排放行業(yè)分解，可以有效地將減排目標(biāo)落實(shí)到相對(duì)有效的地方。除了現(xiàn)行的按地區(qū)分解外，按照重點(diǎn)排放行業(yè)進(jìn)行分解具有一定的可行性，國(guó)資委也曾經(jīng)進(jìn)行中央企業(yè)碳排放權(quán)交易機(jī)制的課題研究。但現(xiàn)行國(guó)家溫室氣體排放控制目標(biāo)是按照區(qū)域進(jìn)行分解的，再進(jìn)行行業(yè)分解可能形成重復(fù)限制，執(zhí)行起來(lái)需要較詳細(xì)的規(guī)則設(shè)置，而且需要考慮多層、重復(fù)管理存在的問(wèn)題。

(2)按存量和增量分解

溫室氣體總量控制將在一段相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)繼續(xù)實(shí)施，但是近期，尤其是2020年以前，實(shí)現(xiàn)碳排放減量幾乎是不可能的。因此無(wú)論是按照地區(qū)或者按照行業(yè)分解減排目標(biāo)都是相對(duì)減排量的分解，但是各個(gè)行業(yè)內(nèi)部各個(gè)產(chǎn)業(yè)溫室氣體排放水平差異較大，相對(duì)減排量不能簡(jiǎn)單按照一刀切的方法進(jìn)程分配，要重復(fù)考慮各個(gè)產(chǎn)發(fā)展水平、發(fā)展規(guī)模、原料種類(lèi)、生產(chǎn)工藝等業(yè)特殊情況，因此有學(xué)者提出以劃分存量和增量的方法來(lái)進(jìn)行溫室氣體排放配額分配。

這種方法的做法是：首先選擇一個(gè)年代作為基準(zhǔn)年，然后以基準(zhǔn)年為界線將基準(zhǔn)年之前已經(jīng)運(yùn)行的設(shè)施排放的溫室氣體稱(chēng)為存量，基準(zhǔn)年之后運(yùn)行的設(shè)施排放的溫室氣體稱(chēng)為增量;對(duì)存量部分實(shí)行總量控制與交易，因?yàn)榇媪渴墙^對(duì)量，而且不會(huì)增加;對(duì)增量部分采用較高的基準(zhǔn)線，如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，降低新增設(shè)施的碳排放強(qiáng)度;再規(guī)定若干年后，增量部分將轉(zhuǎn)化為存量，接受總量控制。初期為調(diào)動(dòng)企業(yè)溫室氣體控制的積極性，對(duì)存量溫室氣體配額進(jìn)行免費(fèi)發(fā)放，而對(duì)基準(zhǔn)年之后的增量溫室氣體排放配額實(shí)施以“基準(zhǔn)法則”分配為主的分配機(jī)制。

該方法是基于“祖父法則”分配和“基準(zhǔn)法則”分配相結(jié)合的分配方法，可以很好的體現(xiàn)效率性原則，并且兼顧公平性原則。該方法的三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題基準(zhǔn)年選擇問(wèn)題、基準(zhǔn)線的確定、增量如何轉(zhuǎn)為存量需要進(jìn)一步研究確定。

四、未來(lái)展望

我國(guó)已成為全球溫室氣體排放總量最大的國(guó)家，并且短期內(nèi)碳排放絕對(duì)量繼續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)不會(huì)改變，因此承受著巨大的國(guó)際減排壓力。2009年我國(guó)已經(jīng)提出溫室氣體控制目標(biāo)，并且出臺(tái)了一系列政策進(jìn)行溫室氣體控制，進(jìn)行了溫室氣體控制省級(jí)目標(biāo)的分解，啟動(dòng)了北京、上海、天津等7省市的碳交易試點(diǎn)工作。為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大幅降低溫室氣體排放增長(zhǎng)速度，國(guó)家已經(jīng)實(shí)施能源消費(fèi)總量控制政策，并出臺(tái)了煤炭總量控制指導(dǎo)性目標(biāo)。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委提出2016年開(kāi)始對(duì)溫室氣體排放設(shè)定非強(qiáng)制性上限草案，已上報(bào)國(guó)務(wù)院審批，從而實(shí)現(xiàn)碳排放總量和碳排放強(qiáng)度的雙控。國(guó)家溫室氣體控制政策正從相對(duì)總量控制向絕對(duì)總量控制過(guò)度。另外，發(fā)改委、國(guó)資委也分別針對(duì)溫室氣體總量控制及碳交易等政策進(jìn)行研究探討，可以說(shuō)中國(guó)的溫室氣體總量控制政策勢(shì)在必行。

針對(duì)國(guó)際溫室氣體控制形勢(shì)以及我國(guó)溫室氣體控制現(xiàn)狀有如下建議：

1、我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，溫室氣體絕對(duì)排放量還將明顯增加，另外處于國(guó)家能源安全、社會(huì)穩(wěn)定等因素考慮，可以對(duì)企業(yè)實(shí)施單位產(chǎn)品或者萬(wàn)元產(chǎn)值溫室氣體排放水平進(jìn)行控制。據(jù)易碳家了解到，

2、介于我國(guó)現(xiàn)行按照行政區(qū)域進(jìn)行溫室氣體總量控制目標(biāo)分解的各種問(wèn)題，以及我國(guó)溫室氣體排放大戶(hù)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，可以考慮實(shí)施行業(yè)溫室氣體控制，可以從溫室氣體排放量較大、減排成本比較透明易調(diào)控的行業(yè)、企業(yè)入手，但是需要考慮多層、重復(fù)管理存在的問(wèn)題制定詳細(xì)的實(shí)施規(guī)則。

3、無(wú)論是按照地區(qū)或者按照行業(yè)分解減排目標(biāo)都是相對(duì)減排量的分解，但是各個(gè)行業(yè)甚至各個(gè)行業(yè)內(nèi)部各個(gè)產(chǎn)業(yè)溫室氣體排放水平差異較大，相對(duì)減排量不能簡(jiǎn)單按照一刀切的方法進(jìn)程分配，要重復(fù)考慮各個(gè)產(chǎn)發(fā)展水平、發(fā)展規(guī)模、原料種類(lèi)、生產(chǎn)工藝等業(yè)特殊情況，可以按照劃分存量和增量的方法來(lái)進(jìn)行溫室氣體排放目標(biāo)分配。該方法的三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題基準(zhǔn)年選擇問(wèn)題、基準(zhǔn)線的確定、增量如何轉(zhuǎn)為存量需要進(jìn)一步研究確定。