我國頁巖氣能否扔掉政策拐棍

我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展目前已初步形成“獨立礦種、一級礦權(quán)、兩級管理、多元參與”的體制機制，但仍存在開發(fā)成本過高和市場化程度較低等問題，發(fā)展路徑過于依賴政策優(yōu)惠和國家補貼。因此，本文結(jié)合我國油氣市場發(fā)展實際，系統(tǒng)梳理美國頁巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，以促進我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

美經(jīng)驗可借鑒無法復制

“競爭一合作”的開發(fā)體制促進了技術(shù)創(chuàng)新，是美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)革命成功的根本，但我國現(xiàn)階段無法復制。

近年來，我國非常重視頁巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，目前已初步形成“獨立礦種、一級礦權(quán)、兩級管理、多元參與”的體制機制，市場化水平有了一定提升。盡管如此，我國頁巖氣的發(fā)展仍存在開發(fā)成本過高和市場化程度較低等問題，發(fā)展路徑過于依賴政策優(yōu)惠和國家補貼。根據(jù)美國頁巖氣商業(yè)化成功的經(jīng)驗和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學中的一般規(guī)律：政策和補貼能在短期內(nèi)幫助企業(yè)“解燃眉之急”，但并不能支持新興產(chǎn)業(yè)擁有持續(xù)自我發(fā)展能力;加快我國頁巖氣的發(fā)展，歸根結(jié)底要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，激勵企業(yè)依靠市場實現(xiàn)技術(shù)和經(jīng)濟上的突破并獲取盈利。因此，有必要系統(tǒng)梳理美國頁巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，并結(jié)合我國油氣市場發(fā)展實際，切實促進我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

美頁巖氣的發(fā)展經(jīng)驗

美國政府長期重視能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，能源部下設多個如國家石油委員會的獨立能源咨詢機構(gòu)，直接向能源部長提供極具參考價值的戰(zhàn)略建議和能源行業(yè)的最新發(fā)展動態(tài)。一方面，獨立存在的咨詢專家委員會保障了美國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略制定的客觀性，始終圍繞能源獨立和能源多元化進行，不為短期內(nèi)政府的政治利益和企業(yè)的經(jīng)濟利益所左右。以國家石油委員會為例，該委員會于2007年7月的咨詢年報中指出：受國內(nèi)供給限制，美國在未來將更加依賴LNG進口，建議加強LNG產(chǎn)業(yè)建設;僅兩年后，該委員會在2009年和2011年咨詢年報中已及時修正對美國能源產(chǎn)業(yè)的預判，建議大力發(fā)展國內(nèi)頁巖氣和頁巖油產(chǎn)業(yè)。另一方面，對能源行業(yè)發(fā)展動態(tài)的密切關(guān)注使美國對新的能源種類及其開發(fā)技術(shù)有較為超前的認識，有利于制定具有前瞻性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。譬如，美國歷史上第一次商業(yè)化開采頁巖氣的時間為1821年，但頁巖氣產(chǎn)業(yè)實際“井噴”式發(fā)展出現(xiàn)在2005年以后。在這100多年里內(nèi)美國一直長期堅持研發(fā)先進的頁巖氣開發(fā)技術(shù)和完善天然氣的市場化運營模式并最終取得突破。BP能源統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2009年美國天然氣產(chǎn)量5840億立方米，首次超過俄羅斯的5277億立方米成為全球第一大生產(chǎn)國。

“競爭一合作”的開發(fā)體制促進了技術(shù)創(chuàng)新，是美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)革命成功的根本。該體系由兩個方面組成。一是完善的產(chǎn)權(quán)制度，有助于參與頁巖氣開發(fā)的各個相關(guān)方(勘探公司、開發(fā)企業(yè)、土地所有者、礦權(quán)擁有者)責、權(quán)、利劃分清晰，建立合理的行業(yè)準入和退出機制;二是成熟的市場運營體系，保障各個市場參與者激勵充分、競爭與合作自由，吸引了大批油田服務公司(例如物探公司、鉆井公司)、技術(shù)研發(fā)機構(gòu)和金融企業(yè)等共同參與并實現(xiàn)高效率的產(chǎn)業(yè)分工體系，并帶動了管網(wǎng)等基礎設施得到大發(fā)展。

完善的產(chǎn)權(quán)和成熟的市場制度使企業(yè)家精神得到充分發(fā)揮，一大批中小公司在不進則退、優(yōu)勝劣汰的市場競爭中成為技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)化的主力：從事頁巖氣開發(fā)某一環(huán)節(jié)的中小企業(yè)在完成其開發(fā)或服務并收回利潤后，可以將項目轉(zhuǎn)讓，后續(xù)工作由下一個環(huán)節(jié)的中小企業(yè)代替，在勘探、開發(fā)項目各個階段的過渡上形成無縫銜接。在這種充分“競爭一合作”的開發(fā)體制下，頁巖氣開發(fā)單個環(huán)節(jié)投入小、作業(yè)周期短、資金回收快、資本效率高，能夠最大程度上激發(fā)中小企業(yè)的參與和技術(shù)創(chuàng)新熱情。

在美國頁巖氣的整個產(chǎn)業(yè)鏈中，產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展是實現(xiàn)資源商業(yè)化的重要環(huán)節(jié)。

一方面，在中小型企業(yè)通過“競爭一合作”的開發(fā)體制實現(xiàn)技術(shù)突破和初步商業(yè)化以后，由于資本和運營能力上的限制，頁巖氣的產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展需要大企業(yè)長期運營經(jīng)驗和巨額投資的支持。開放的市場化運營使美國大型油氣生產(chǎn)企業(yè)可以通過參股、并購擁有頁巖氣區(qū)塊，核心開發(fā)技術(shù)甚至整個中小型頁巖氣公司，能夠利用資本和市場實力進行資源整合，提高整個產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率，進一步降低單位生產(chǎn)成本，使頁巖氣市場價格更具競爭力。

另一方面，從頁巖氣井口到用戶之間通暢的市場化輸送渠道，同樣保障了產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。在美國歷史上，聯(lián)邦政府對天然氣價格的管制曾導致上世紀70年代的“氣荒”和80年代的產(chǎn)量過剩。為保障供氣安全并減少輸送成本，美國聯(lián)邦能源管理委員會等監(jiān)管機關(guān)出臺《天然氣政策法案》、聯(lián)邦能源管理委員會第380號令、436號令和636號令等一系列法案和法規(guī)，將天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上生產(chǎn)、運輸和分銷三個環(huán)節(jié)進行市場化拆分，形成獨立的管道公司和天然氣銷售公司;允許管道的第三方進入并強制管道公司公開其服務的有效性信息，下游用戶可以自行選擇供氣商，實現(xiàn)了天然氣從井口到用戶間的輸送路徑最優(yōu)。

出臺有針對性的政策支持。美國對頁巖氣的產(chǎn)業(yè)政策支持主要來自法律法規(guī)和財政補貼。法律法規(guī)方面，美國沒有針對頁巖氣的專門立法，但是大多數(shù)天然氣政策對頁巖氣同樣有效;財政支持方面，美國聯(lián)邦政府主要補貼頁巖氣開發(fā)的技術(shù)研發(fā)，近30年來先后投入了60多億美元進行非常規(guī)氣勘探開發(fā)活動，投入超過10億美元用于培訓和研究，水平鉆井、水力壓裂、隨鉆測井、地質(zhì)導向鉆井、微地震檢測等頁巖氣開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)的突破與率先應用都來自美國。此外，美國共有48個州開發(fā)頁巖氣。這些州政府都有各自針對天然氣和頁巖氣的政策和法令，特別是激勵頁巖氣的稅收優(yōu)惠。事實上，美國政府對頁巖氣的生產(chǎn)過程并沒有提供太多補貼，政策支持更注重針對性：從美國的相關(guān)政策演變可以看出，20世紀90年代前，針對不完善的天然氣價格形成機制，政府側(cè)重對市場調(diào)節(jié)的建設和維護，依靠市場而不是優(yōu)惠措施形成天然氣價格，用市場化的價格調(diào)節(jié)產(chǎn)量;20世紀90年代之后，在成熟的天然氣市場基礎上，政府則針對頁巖氣等非常規(guī)天然氣開發(fā)技術(shù)上的難題，側(cè)重通過政策支持實現(xiàn)技術(shù)進步。

一部分經(jīng)驗值得借鑒

美國的成功經(jīng)驗充分展示了“競爭-合作”的開發(fā)體制和市場化運營對頁巖氣產(chǎn)業(yè)的巨大貢獻，但我國現(xiàn)階段無法復制其產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。首先，我國包括頁巖氣在內(nèi)的各類油氣市場開放程度較低，現(xiàn)有開發(fā)體制中國有大型企業(yè)占據(jù)絕對主導地位，中石油、中石化和中海油等國有企業(yè)基本壟斷了油氣行業(yè)的整條產(chǎn)業(yè)鏈，“競爭-合作”的產(chǎn)業(yè)機制缺乏土壤。其次，相較于美國地表使用權(quán)和地下礦權(quán)相統(tǒng)一的土地所有權(quán)模式，我國頁巖氣礦權(quán)由國家通過招標統(tǒng)一分配，二級市場轉(zhuǎn)讓制度存在交易時間等多重限制條件，也不利于采取“競爭-合作”的產(chǎn)業(yè)機制。再次，由于我國獨特的分權(quán)與增長驅(qū)動方式，經(jīng)濟制度常與政治制度相互嵌套，油氣行業(yè)作為國民經(jīng)濟中最重要的基礎產(chǎn)業(yè)之一，其微觀主體發(fā)展頁巖氣的市場行為除了受市場機制影響外，在一定程度上還依賴于我國特有的“發(fā)展型地方政府”的發(fā)展目標，而國家的頂層戰(zhàn)略設計則對“發(fā)展型地方政府”具有決定性影響。因此，美國市場化運營的頁巖氣發(fā)展模式在我國現(xiàn)階段同樣難以直接復制。

盡管美國頁巖氣的發(fā)展模式在我國現(xiàn)階段難以復制，但成功經(jīng)驗中仍有相當一部分值得借鑒。一是制定具有前瞻性的能源戰(zhàn)略和能源科技戰(zhàn)略;二是建立適合本國特點的頁巖氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)體制;三是政策支持的針對性;四是運用市場機制實現(xiàn)頁巖氣商業(yè)化。

建立適合國情的有效體制

我國頁巖氣的可持續(xù)發(fā)展除了建立適合我國國情的有效體制之外，還要完善市場化運營的實現(xiàn)條件。

美國頁巖氣開發(fā)的突破得益于市場的高度開放和近8000家中小油氣公司在“競爭一合作”開發(fā)體制下的參與和努力。雖然我國從2012年鼓勵符合條件的民營企業(yè)投資勘查、開采頁巖氣，但我國民營企業(yè)根本不具備油氣領(lǐng)域的專業(yè)背景和技術(shù)經(jīng)驗。再加上頁巖氣開發(fā)又屬于高風險、高投入的產(chǎn)業(yè)，美國參與頁巖氣勘探開發(fā)的中小企業(yè)對行業(yè)風險認識清楚，且具備較強的抗風險能力，而我國頁巖氣的開發(fā)處于探索階段，面臨風險遠高于美國。因此，我國頁巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展既要實現(xiàn)投資主體多元化，除建立有效的開發(fā)機制以外，還需要完善在頁巖氣外輸?shù)幕A設施建設、深化天然氣價格改革、探索頁巖氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)金融創(chuàng)新等市場化運作的實現(xiàn)條件。

建立有效的開發(fā)機制

建議我國頁巖氣開發(fā)采取“國家部門牽頭，國有企業(yè)主導，民營資本參股”的模式，同時重視地方政府的參與。在這一模式中，“國家部門牽頭”體現(xiàn)在三個方面。一是制定具有前瞻性的相關(guān)規(guī)劃，指導我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展;二是改變我國長期以來“引進-消化-吸收”的能源科技戰(zhàn)略模式，鼓勵自主創(chuàng)新、建立穩(wěn)定的研發(fā)體系;三是引導民營資本與大型油公司的合作。一方面，民營企業(yè)可以通過合作快速進入頁巖氣開發(fā)領(lǐng)域，同時可以借助大型石油企業(yè)的豐富經(jīng)驗和技術(shù)實力，降低風險，提高盈利能力;另一方面，大型石油公司亦可以借助于民營企業(yè)的活力、靈活性及技術(shù)創(chuàng)新能力，在技術(shù)獲得突破后直接提升規(guī)模，更快的推動頁巖氣的開發(fā)。此外，成立合資公司進行勘探開發(fā)可以最大程度上減少頁巖氣新礦種和傳統(tǒng)石油、天然氣礦種的礦權(quán)重疊等具體問題。最后，地方政府的參與對于完善我國現(xiàn)階段頁巖氣的開發(fā)體制極為關(guān)鍵。首先，地方政府承擔著頁巖氣資源稟賦地區(qū)基礎設施建設，對頁巖氣開發(fā)的支持有助于企業(yè)提高生產(chǎn)效率;其次，地方政府承擔著對當?shù)仨搸r氣開發(fā)的監(jiān)管職能;再次，地方政府對本地頁巖氣開發(fā)活動的補貼和投資引導同樣有助于促進我國頁巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

完善市場化運營條件

我國天然氣供應的快速增加與基礎設施不足的矛盾非常突出：主干管網(wǎng)系統(tǒng)不完善，部分地區(qū)尚未覆蓋管網(wǎng)、區(qū)域性的管網(wǎng)不發(fā)達;當前我國管網(wǎng)基礎設施具有自然壟斷性，集中于大型國有企業(yè)和各地方天然氣公司。國家有關(guān)部門應加強對運營企業(yè)的有效監(jiān)管，督促分兩步實現(xiàn)天然氣管網(wǎng)的“第三方準入”。第一步，實施監(jiān)管型第三方準入，即政府制定管道使用價格和使用管道系統(tǒng)的其他義務以規(guī)定準入的規(guī)則和條件;第二步，實施談判性第三方準入，即管道公司規(guī)定使用管道輸送和享受相關(guān)服務的基本條件，有關(guān)各方自由協(xié)商具體規(guī)則;如果氣源和消費地區(qū)不適合同時修建多條管道，在考慮規(guī)模經(jīng)濟的前提下允許企業(yè)獲得管道的特許經(jīng)營權(quán)，但必須附加強制性第三方準入義務。此外，國家應該積極支持民間資本參股建設天然氣城市管網(wǎng)和儲運設施，開放工程服務市場等，并且通過強化現(xiàn)有地區(qū)管網(wǎng)的互聯(lián)互通以確保天然氣輸配暢通。

國家應該進一步按照市場化取向，建立起反映市場供求和資源稀缺程度的與可替代能源價格掛鉤的動態(tài)調(diào)整機制，逐步理順與可替代能源比價關(guān)系，為最終實現(xiàn)天然氣價格完全市場化奠定基礎。具體操作上，一是可以考慮逐步提高門站價格動態(tài)調(diào)整的頻率;二是在市場凈回值定價公式中進一步加入可替代能源價格參數(shù)和反映天然氣和替代能源關(guān)系的比較系數(shù)，使定價更為準確;三是考慮在一定階段內(nèi)細化天然氣的階梯定價。

我國發(fā)展頁巖氣的路徑過于依賴對開發(fā)企業(yè)提供優(yōu)惠政策，雖然政府的財政支持力度已經(jīng)很大，但現(xiàn)行政策仍無法充分激發(fā)企業(yè)對頁巖氣產(chǎn)業(yè)投資的熱情。對于政策制定者來說，更應該學習、借鑒美國經(jīng)驗。首先，國家應出臺頁巖氣的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，對頁巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源利用進行政策性指導，明確項目利用管理，落實保障措施;其次，頁巖氣資源最終是以天然氣的形式供給市場，應進一步梳理頁巖氣產(chǎn)業(yè)與我國天然氣發(fā)展的關(guān)系，出臺相應措施完善我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制;再次，鑒于我國獨特的分權(quán)與增長驅(qū)動方式，頁巖氣產(chǎn)業(yè)扶持政策應在充分考慮稟賦因素和集成示范戰(zhàn)略的基礎上，對頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的地方政府實行政策傾斜，地方政府承擔監(jiān)管、引導投資、鼓勵創(chuàng)新等方面的責任，并納入政績考評范圍。

現(xiàn)代經(jīng)濟中，金融滲透到經(jīng)濟生活的各個層面。與頁巖氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)的金融創(chuàng)新將以整個產(chǎn)業(yè)鏈為依托，借助金融手段，從最初的融通資金、中間的整合資源、最終實現(xiàn)價值增值三個方面，有針對性的創(chuàng)新符合頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的金融產(chǎn)品，幫助頁巖氣開發(fā)企業(yè)解決資金問題。

要重視監(jiān)管模式創(chuàng)新

我國頁巖氣的管理職能分散在不同的政府部門：國家能源局主要負責制定天然氣發(fā)展規(guī)劃，頒布促進和約束常規(guī)和非常規(guī)天然氣的政策和激勵措施;發(fā)改委價格司負責價格監(jiān)管、環(huán)資司和氣候司負責審定節(jié)能評估和應對氣候變化的方案;國土資源部負責頁巖氣資源管理和探礦權(quán)及開采權(quán)的發(fā)放、對頁巖氣開發(fā)的土地利用并探礦區(qū)塊進行招標;環(huán)保部制定頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管標準、規(guī)范和政策并落實處罰;財政部和國家稅務總局負責制定相關(guān)的頁巖氣開發(fā)利用的補貼、稅收和收費標準等。但現(xiàn)有頁巖氣的監(jiān)管模式仍存在協(xié)調(diào)不足等問題，如國土資源部和環(huán)保部在頁巖氣退出門檻規(guī)定中的環(huán)境標準和規(guī)范制定上缺乏共識;頁巖氣開發(fā)消耗大量地表水資源，但國家水利部尚未參與水資源的分配利用管理;國土資源部的探礦權(quán)區(qū)塊招標與發(fā)改委的頁巖氣開發(fā)示范區(qū)之間應進一步配合等。

完善我國頁巖氣的監(jiān)管，首先需要從國家層面進行頂層設計，成立行業(yè)標準委員會，為頁巖氣監(jiān)管建立一系列標準和規(guī)范成立，把整個監(jiān)管體系框架搭建好;其次是要建立統(tǒng)一的常規(guī)和非常規(guī)天然氣監(jiān)管機構(gòu)，將政府政策制定和監(jiān)管職能分離。監(jiān)管機構(gòu)的職能至少包括：第一，維護頁巖氣勘探開發(fā)秩序，促進生產(chǎn)活動按技術(shù)標準和規(guī)范實施;第二，加強頁巖氣礦權(quán)招標區(qū)塊的跟蹤監(jiān)管，落實退出機制，對未按招標要求投入實物工作量進行勘探開發(fā)或進行炒作交易的區(qū)塊，依照相關(guān)法律和法規(guī)勒令退出;第三，建立和完善頁巖氣的環(huán)境影響評價管理體系，做好分區(qū)域、全程環(huán)境評估與監(jiān)管，在保護環(huán)境和促進頁巖氣的產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展之間尋找一個最佳平衡點;第四，研究制定在現(xiàn)有技術(shù)條件下，適合中國國情的環(huán)境管理標準體系和技術(shù)規(guī)范體系，包括水資源利用、廢氣、廢水處理與地下灌注、植被恢復、風險防范等;第五，利用現(xiàn)有天然氣相關(guān)法律法規(guī)促進頁巖氣的產(chǎn)業(yè)市場化運營，包括監(jiān)督天然氣管道和城市管網(wǎng)對頁巖氣的開放、頁巖氣的氣價監(jiān)管等。