可再生能源發(fā)展基金的缺口究竟有多大？

為了滿足可再生能源電力發(fā)展，并且彌補(bǔ)可再生能源補(bǔ)貼拖欠，從2016年1月1日起，可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)從之前的1.5分/千瓦時(shí)提高到1.9分/千瓦時(shí)。這次發(fā)改委從頒布通知到開始正式執(zhí)行僅兩天之隔，一定程度上反映了增加附加滿足補(bǔ)貼的緊迫性。這與我們關(guān)于電價(jià)附加會(huì)在近期上調(diào)的預(yù)測吻合，但實(shí)際增加的幅度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我們的預(yù)估。下面這篇分析給出了詳細(xì)解釋。

中國支持以風(fēng)電和太陽能發(fā)電為代表的可再生能源快速發(fā)展的主要補(bǔ)貼資金來自可再生能源發(fā)展基金，包括國家財(cái)政年度安排的專項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價(jià)附加(之后簡稱“電價(jià)附加”)。

從額度來看，補(bǔ)貼的絕大部分來自對符合條件的銷售電量所征收電價(jià)附加。本文依據(jù)年銷售電量和電價(jià)附加征收的條件來估算2009-2014年電價(jià)附加的征收總額，即對可再生能源發(fā)電的直接補(bǔ)貼，與發(fā)改委公布的2010年1月-2011年4月可再生發(fā)電補(bǔ)貼進(jìn)行對照，來看可再生能源發(fā)電的補(bǔ)貼需求與電價(jià)附加征收之間是否有缺口。然后根據(jù)中國2020年風(fēng)電和太陽能發(fā)電的裝機(jī)發(fā)展目標(biāo)，來估算2020年中國需要征收多大規(guī)模的電價(jià)附加才能支持實(shí)現(xiàn)以風(fēng)電和太陽能發(fā)電為代表的可再生能源電力發(fā)展的目標(biāo)。

可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼與電價(jià)附加征收至今應(yīng)沒有缺口

加速提升的電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)反映出中國可再生能源發(fā)電的快速發(fā)展。根據(jù)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)的數(shù)據(jù)，風(fēng)電發(fā)電量從2009年的276億千瓦時(shí)，增加到2014年的1598億千瓦時(shí)，五年時(shí)間增長接近五倍。

為了滿足迅速增加的可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼的需求，電價(jià)附加征收的標(biāo)準(zhǔn)已歷經(jīng)三次調(diào)整，且調(diào)整的速度在加快。如表1所示，第一次上調(diào)距起初標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的時(shí)間有三年十個(gè)月，之后僅兩年兩個(gè)月就第二次上調(diào)，到第三次上調(diào)僅經(jīng)過了一年九個(gè)月。

伴隨中國電力消費(fèi)的增長和電價(jià)附加征收率的三次上調(diào)，過去五年中國電力附加征收額也在快速增加?！犊稍偕茉窗l(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)解釋了征收電價(jià)附加的條件：除農(nóng)業(yè)和西藏自治區(qū)電力消費(fèi)之外的所有銷售電量和企業(yè)自發(fā)自用的電量都在征收范圍之內(nèi)。依據(jù)《暫行辦法》和電力工業(yè)統(tǒng)計(jì)基本數(shù)據(jù)，我們估算出了2009-2014年全國電價(jià)附加征收總額，如圖1所示。

征收的電價(jià)附加能否滿足可再生能源電力補(bǔ)貼的需求呢?我們參照發(fā)改委發(fā)布的數(shù)據(jù)來看。根據(jù)表2顯示，電價(jià)附加的主要補(bǔ)貼對象是可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，接網(wǎng)費(fèi)用占比很小，約為4.2%。在可再生能源發(fā)電項(xiàng)目中占比最多的是風(fēng)電，因?yàn)樵?010年，太陽能發(fā)電項(xiàng)目還非常少。依據(jù)表3，2010年1月-2011年4月，上網(wǎng)風(fēng)電發(fā)電量達(dá)到696.5億千瓦時(shí)，補(bǔ)貼金額為157.8億元，占到同期可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼額198.4億元的80%。

2012年以來，太陽能發(fā)電裝機(jī)提速，與風(fēng)電一起成為可再生能源發(fā)電的主力。生物質(zhì)發(fā)電等其他可再生發(fā)電項(xiàng)目仍然是配角，我們這里不計(jì)入估算當(dāng)中。我們可以用風(fēng)電和太陽能發(fā)電量的增加來對比補(bǔ)貼的增幅，從而初步評價(jià)電價(jià)附加是否夠用。

以2010年為比較年份。圖1顯示，2010年的電價(jià)附加征收額為154億元。表2顯示，折算后的2010年可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼為157.2億元。二者之間基本一致，可以說2010年可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼基本沒有缺口。

十二五期間，中國的可再生能源電力發(fā)展迅速。根據(jù)表4，風(fēng)電和太陽能發(fā)電量從2010年的494億千瓦時(shí)，增加到2014年的1833億千瓦時(shí)，五年內(nèi)增加了270%。根據(jù)表2所顯示的補(bǔ)貼額，相應(yīng)于發(fā)電量的增加，電價(jià)附加也應(yīng)有相應(yīng)幅度的增加，才能滿足補(bǔ)貼的需要。

那么我們假設(shè)補(bǔ)貼也增加270%，即從圖1所示的2010年154億元的規(guī)模增加到2014年的570億元。而根據(jù)圖1，理論上2014年應(yīng)征收電價(jià)附加722億元。由此，我們可以初步認(rèn)為，截至2014年中國的電價(jià)附加可以滿足可再生能源電力補(bǔ)貼需要。

2020年電價(jià)附加是否夠用?

十三五期間，風(fēng)電和太陽能將繼續(xù)快速地增長。按照目前電價(jià)附加征收的標(biāo)準(zhǔn)，滿足對可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼存在巨大挑戰(zhàn)。

我們假設(shè)2020年中國能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)電和太陽能發(fā)展目標(biāo)，如表5所示，那么二者加起來的發(fā)電量可以達(dá)到6950億千瓦時(shí)，比2014年的水平增加了280%。假設(shè)2020年的補(bǔ)貼額在2014年570億元的水平上也增加280%，將達(dá)到2161億元。

這樣的估計(jì)是保守的，因?yàn)槲覀儍H考慮了風(fēng)電和太陽能發(fā)電的發(fā)展，而生物質(zhì)發(fā)電等享受可再生能源電力補(bǔ)貼的項(xiàng)目未來也會(huì)逐漸增加，我們認(rèn)為實(shí)際補(bǔ)貼量會(huì)明顯超過2161億元。那么屆時(shí)電價(jià)附加的征收額能夠滿足這樣的需求嗎?

如圖2所示，應(yīng)征收附加電量從2009年的33444億千瓦時(shí)增加到2014年的51349億千瓦時(shí)，平均年增幅9%。我們假設(shè)2014-2020年年均增幅降為6%，那么2020年的應(yīng)征收附加電量為72840億千瓦時(shí)。仍然依據(jù)0.015元/千瓦時(shí)的征收標(biāo)準(zhǔn)，2020年可以征收1093億元。這與2161億元的補(bǔ)貼需求差距巨大。

結(jié)語

本文估算了2009-2014年電價(jià)附加的征收總額，并以2010年為比較年份，將估算出的電價(jià)附加額與發(fā)改委公布的同期可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼進(jìn)行對照，我們發(fā)現(xiàn)截至2014年，可再生能源發(fā)電的補(bǔ)貼需求與電價(jià)附加征收之間沒有缺口，征收的電價(jià)附加基本可以滿足補(bǔ)貼需求。

但是，由于中國2016-2020年風(fēng)電和太陽能發(fā)電的裝機(jī)將增長超過100%，發(fā)電量也隨之大幅增加，如果不上調(diào)電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)，那么到2020年，中國對風(fēng)電和太陽能發(fā)電的補(bǔ)貼將出現(xiàn)巨大的缺口，根據(jù)我們的初步估算，這個(gè)缺口將超過1000億元。

因此我們預(yù)計(jì)電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)很可能在2016或者2017年再一次上調(diào)，而增幅很可能與2013年上調(diào)的水平接近。