如何“破冰”居民分布式光伏市場？

當(dāng)前光伏應(yīng)用市場主要包括光伏電站和分布式光伏發(fā)電兩種方式，其中分布式光伏發(fā)電是指裝機(jī)規(guī)模較小(幾千瓦至數(shù)兆瓦)、布置在用戶附近的光伏發(fā)電系統(tǒng)，通常接入35千伏等級以下的電網(wǎng)。

居民分布式光伏發(fā)電，一般是安裝在居民建筑屋頂?shù)墓夥l(fā)電項目，與大規(guī)模電量輸出的光伏電站相比，居民分布式光伏發(fā)電的特點是“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”，發(fā)出的電有相當(dāng)部分被用戶自身消納，由此具有靠近用戶、輸電成本低、對電網(wǎng)影響小、選址靈活、應(yīng)用范圍廣等一系列優(yōu)勢，是極具發(fā)展?jié)摿Φ墓夥鼞?yīng)用方式，也成為了我國著力推廣的未來電力生產(chǎn)方式之一。

由于同樣是安裝在屋頂、同樣是利用太陽能，居民分布式光伏發(fā)電常常與居民太陽能熱水器進(jìn)行比較。目前，我國的太陽能熱水器產(chǎn)業(yè)主要依靠市場的力量，走出了一條不依賴政府補貼和強制安裝政策的發(fā)展道路，無論是太陽能熱水器的總產(chǎn)量，還是應(yīng)用的總集熱面積，多年居于世界首位。太陽能熱水器從原材料加工、產(chǎn)品制造，到技術(shù)研發(fā)、工程設(shè)計、營銷服務(wù)和推廣應(yīng)用，已經(jīng)形成了一個大規(guī)模商業(yè)化的成熟產(chǎn)業(yè)。

那么，居民分布式光伏發(fā)電是否也有可能像居民太陽能熱水器一樣，迅速得到大規(guī)模的推廣應(yīng)用呢?更重要的是，這種推廣應(yīng)用是否最終也能走出一條主要依靠自身力量發(fā)展的市場化道路呢?居民分布式光伏發(fā)電的推廣仍面臨諸多困難盡管技術(shù)水平不斷提高、應(yīng)用成本明顯下降、以及在一系列利好政策的推動下，居民分布式光伏發(fā)電已經(jīng)具備了大規(guī)模發(fā)展的可能條件，然而在具體實踐中，當(dāng)前我國居民分布式光伏發(fā)電的推廣仍面臨著一系列的障礙。盡管它們更多表現(xiàn)為實際操作過程中的一些細(xì)節(jié)問題，卻嚴(yán)重阻礙著將我國居民分布式光伏發(fā)電大規(guī)模應(yīng)用的“可能”轉(zhuǎn)為“現(xiàn)實”。圍繞“經(jīng)濟(jì)性差”和“獨立性差”這兩大核心問題，可將當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電所遇到的突出問題分為以下幾類：

電網(wǎng)企業(yè)激勵不相容，缺乏積極性，能源主管部門監(jiān)管乏力，“并網(wǎng)難”成為最重要的制約因素之一

如前所述，如何保證用戶“方便聯(lián)上網(wǎng)、順利拿到錢”是目前我國居民分布式光伏發(fā)電能否快速發(fā)展的最關(guān)鍵問題。按照目前的政策規(guī)定，“對于個人利用住宅建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項目，由電網(wǎng)企業(yè)直接受理并網(wǎng)申請后代個人向當(dāng)?shù)啬茉粗鞴懿块T辦理項目備案，并及時開展相關(guān)并網(wǎng)服務(wù)。”

與此同時，“電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)分布式光伏項目發(fā)電量和國家確定的補貼標(biāo)準(zhǔn)，按電費結(jié)算周期及時向個人支付補貼資金”。換言之，無論是備案、并網(wǎng)還是拿錢，居民都是同電網(wǎng)企業(yè)在打交道，是電網(wǎng)企業(yè)代居民向政府主管部門備案、開展并網(wǎng)服務(wù)，同時將相關(guān)的財政補貼和賣電收入發(fā)放到居民手中。因此，在很大程度上電網(wǎng)企業(yè)的態(tài)度和行為，決定著目前居民分布式光伏發(fā)電能否得到快速發(fā)展。

然而在分布式光伏推廣的過程中，在現(xiàn)行的制度安排下，電網(wǎng)企業(yè)成為了唯一一個沒有任何直接好處、卻要付出額外成本的主體。居民分布式光伏發(fā)電的應(yīng)用，幫助各級政府實現(xiàn)了能源結(jié)構(gòu)清潔化等政策目標(biāo)，光伏設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)銷售了產(chǎn)品，專業(yè)化應(yīng)用企業(yè)看到了商機(jī)，具體用戶拿到了補貼。而電網(wǎng)企業(yè)不僅要接納隨機(jī)性、間歇性較強的光伏發(fā)電的電量，給電網(wǎng)運行的管理和調(diào)度增加額外的負(fù)擔(dān)，還要承擔(dān)并網(wǎng)所帶來一系列成本，包括制訂接入系統(tǒng)方案、更換電表、線路接入、并網(wǎng)驗收和調(diào)試等費用。

盡管國務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》文件中，提出要將分布式光伏發(fā)電量作為電網(wǎng)企業(yè)業(yè)績考核指標(biāo)，國家能源局也強調(diào)其派出機(jī)構(gòu)要加強對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管，但是在項目具體落實的過程中，電網(wǎng)企業(yè)事實上具有很大空間的自由裁量權(quán)。在現(xiàn)有激勵安排下，對這種只能給自身帶來負(fù)擔(dān)和麻煩的居民分布式光伏發(fā)電項目，地方電網(wǎng)企業(yè)多半會采取能拖則拖的方式。

現(xiàn)實的情況也正是如此。根據(jù)相關(guān)法律和政策的要求，電網(wǎng)公司對于居民分布式光伏發(fā)電項目的申請應(yīng)該是直接接受、不能拒絕的，國家電網(wǎng)公司《關(guān)于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務(wù)工作的意見》中還明確規(guī)定了辦理并網(wǎng)流程的具體時限。然而，實際情況是，不少地方電網(wǎng)企業(yè)在接受申請時根本不會開具回執(zhí)，沒有了起始時間，就使得相關(guān)時限的規(guī)定成為一紙空文。此外，一些地方電網(wǎng)企業(yè)還以各種借口對項目申請推諉和拖延，例如有要求物業(yè)同意的、要求小區(qū)業(yè)委會同意的、要求城管同意的、要求住建局備案同意的，等等。盡管電網(wǎng)企業(yè)對于居民分布式光伏發(fā)電項目的相關(guān)并網(wǎng)要求具有一定的合理性，然而在現(xiàn)有激勵扭曲的環(huán)境下，這些并網(wǎng)前提條件更多時候是被地方電網(wǎng)企業(yè)當(dāng)作拖延手段在使用，它使得相當(dāng)多的居民分布式光伏發(fā)電項目陷入遙遙無期的等待或進(jìn)退不得的僵局。

綜上所述，電網(wǎng)企業(yè)在當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電推廣中扮演著事實上的最重要角色，但同時它又最缺乏積極性，因此“并網(wǎng)難”已經(jīng)成為了制約當(dāng)前我國居民分布式光伏發(fā)電快速發(fā)展的最關(guān)鍵因素之一。

建設(shè)條件限制過多，相關(guān)法律、金融等支持政策缺失，對相關(guān)企業(yè)支持不足

除了備案流程不規(guī)范、并網(wǎng)難的問題外，居民分布式光伏發(fā)電項目還面臨著建設(shè)難的問題。首先，光伏系統(tǒng)施工單位被要求同時具有電力設(shè)施許可證、建筑施工許可證、安全生產(chǎn)許可證，一個企業(yè)要獲得電力設(shè)施許可證通常最少要有1000萬元的注冊資金，能夠同時擁有上述跨行業(yè)三證的企業(yè)并不多。對光伏項目施工單位的三證要求，對于大規(guī)模的光伏電站而言具有一定的合理性，對于只有幾千瓦規(guī)模的居民分布式光伏項目而言，就過于苛刻了。在現(xiàn)實的情況中，大多數(shù)居民分布式光伏項目的施工單位資質(zhì)達(dá)不到這個要求，由此也經(jīng)常成為了電網(wǎng)企業(yè)拒絕居民分布式光伏項目的一個借口。

其次，居民住宅尤其是高層住宅的屋頂產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，相關(guān)法律的缺失導(dǎo)致各方(業(yè)主、物業(yè)公司、業(yè)委會等)的權(quán)責(zé)界定相當(dāng)復(fù)雜。在現(xiàn)實的情況下，物業(yè)公司經(jīng)常采取“多一事不如少一事”的消極態(tài)度，并不鼓勵管轄范圍內(nèi)的居民興建分布式光伏發(fā)電項目，甚至采取各種手段加以阻擾。一個典型的例子是蘇州有一個非常有意愿安裝分布式光伏的高層頂樓用戶，但物業(yè)公司就要求其必須得到該38層樓每一戶居民同意安裝的簽字，最終使得該項目不得不停止。

再次，由于居民分布式光伏發(fā)電項目規(guī)模小、條件復(fù)雜、情況各異，所以目前更多是一些專業(yè)化的小公司(例如前面所述的創(chuàng)業(yè)型企業(yè))在開展相關(guān)的業(yè)務(wù)、探索可行的商業(yè)化模式。然而就目前出臺的各種政策來看，政府對于這些從事光伏推廣的專業(yè)化企業(yè)并未給予足夠的關(guān)注和幫助，而這些更具創(chuàng)新力和活力的小企業(yè)生存處境的艱難也反過來影響了居民分布式光伏發(fā)電有效推廣。

補貼政策執(zhí)行難到位，政策穩(wěn)定性和可預(yù)期性差

對于居民分布式光伏發(fā)電，盡管國家已有明確的補貼政策，不少地方政府也出臺了各自的補貼政策，然而這些補貼政策在實際執(zhí)行的過程中常常由于部門協(xié)調(diào)不暢、手續(xù)繁雜、監(jiān)管不力等原因，執(zhí)行難以到位。

例如居民在領(lǐng)取發(fā)電補貼和售電收入時，電網(wǎng)企業(yè)要求應(yīng)到稅務(wù)局開相應(yīng)的發(fā)票，而按照國家稅務(wù)局的規(guī)定，只有注冊公司或個體戶才可以開發(fā)票;根據(jù)工商局的規(guī)定，要想成為能夠售電的公司或個體戶，必須要有供電業(yè)務(wù)許可證，而是能源局要求，供電業(yè)務(wù)許可證是不能發(fā)給居民個人的。由此分布式光伏發(fā)電的居民要拿到相關(guān)發(fā)票并取得收入，就陷入了一個事實上的死循環(huán)。

雖然上述問題最終由國家稅務(wù)總局剛剛出臺的“居民并網(wǎng)賣電發(fā)票由電網(wǎng)代開”的規(guī)定而得到解決，但仍存在光伏補貼和上網(wǎng)電費被扣稅的問題。目前電網(wǎng)支付給居民的發(fā)電補貼和售電收入，均被扣除了17%的增值稅。而根據(jù)稅務(wù)總局的《關(guān)于中央財政補貼有關(guān)問題的公告》(國稅[2013]3號)中“納稅人取得中央財政補貼不屬于增值稅應(yīng)稅收入，不征收增值稅”以及財政部的《關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》中“對納稅人銷售自產(chǎn)的利用太陽能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實行增值稅即征即退50%的政策”等規(guī)定，居民分布式光伏發(fā)電所得的補貼應(yīng)該不交增值稅，售電收入則交納8.5%的增值稅。地方電網(wǎng)公司對此的解釋是，財政部在向電網(wǎng)轉(zhuǎn)付補貼，已經(jīng)扣除了17%的增值稅。本來居民分布式光伏項目的經(jīng)濟(jì)性就相對比較差，相關(guān)補貼和稅收政策的執(zhí)行不到位更進(jìn)一步打擊了用戶的積極性。

此外，一些地方或者是積極性不夠，遲遲難以頒布鼓勵分布式光伏發(fā)電的地方配套文件，或者是相關(guān)政策出臺過于隨意，政策穩(wěn)定性差、選擇性過強(如過于強調(diào)使用本地產(chǎn)品、過于注重規(guī)?；虼笃髽I(yè))，也不利于當(dāng)?shù)毓夥袌龅慕】蛋l(fā)展。

具體建議

一是完善考核體系、構(gòu)建合理的激勵機(jī)制，以有效調(diào)動電網(wǎng)公司的積極性;加快電力體制改革，將包括分布式光伏在內(nèi)的可再生能源發(fā)電應(yīng)用作為突破口之一。

如前所述，目前制約我國居民分布式光伏發(fā)電迅速推廣的一個根本障礙，是在其中扮演最重要角色之一的電網(wǎng)企業(yè)動力明顯不足。因此，如何構(gòu)建合理的激勵機(jī)制以有效調(diào)動電網(wǎng)公司尤其是具體經(jīng)辦業(yè)務(wù)的地方電網(wǎng)公司的積極性，是進(jìn)一步加快居民分布式光伏發(fā)電推廣的首要問題。

在我國現(xiàn)有電力體制未發(fā)生較大變化的條件下，一個能夠改變電網(wǎng)企業(yè)激勵機(jī)制的可行舉措是調(diào)整其績效考核體系。國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》已經(jīng)明確提出“要將分布式光伏發(fā)電量作為電網(wǎng)企業(yè)業(yè)績考核指標(biāo)”，然而如今還尚未執(zhí)行到位。

目前國資委對中央企業(yè)的績效考核采取的是基本指標(biāo)和分類指標(biāo)相結(jié)合的形式，基本指標(biāo)對所有企業(yè)統(tǒng)一適用，分類指標(biāo)根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)的特點、經(jīng)營管理水平、技術(shù)創(chuàng)新投入以及風(fēng)險控制能力等因素確定?？梢钥紤]在對電網(wǎng)企業(yè)的績效考核體系中，加入“可再生能源發(fā)展”的分類指標(biāo)，其中再下設(shè)“分布式光伏發(fā)電量”、“風(fēng)能發(fā)電量”等子指標(biāo)。有鑒于能源行業(yè)的專業(yè)性，可以由能源主管部門(能源局)來具體確定相關(guān)的各項指標(biāo)并給出最終得分，從而有助于加強能源主管部門對于電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管能力。

根本上看，調(diào)整績效考核體系對于改變電網(wǎng)企業(yè)的行為只是一種“治標(biāo)不治本”的方法。由于在傳統(tǒng)電力體制下，電網(wǎng)企業(yè)建立在傳統(tǒng)化石能源的發(fā)電模式以及與此相對應(yīng)的一系列制度安排上，而包括光伏在內(nèi)的分布式發(fā)電模式的推廣是對原有電力體制的一種強烈沖擊，必然造成已有制度安排和利益格局的重大調(diào)整。所以，要真正破除電網(wǎng)企業(yè)對于包括光伏在內(nèi)分布式發(fā)電的抵觸，必須要把“推進(jìn)分布式發(fā)電”和“加快電力體制改革”結(jié)合起來。

一方面，可將包括分布式光伏在內(nèi)的可再生能源發(fā)電市場作為電力體制改革的破口之一，在分布式光伏發(fā)電區(qū)域率先進(jìn)行電力交易試點。事實上在能源局剛剛發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步落實分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》中，已經(jīng)明確提出了“在分布式光伏發(fā)電的示范區(qū)內(nèi)，允許分布式光伏發(fā)電項目向同一變電臺區(qū)的符合政策和條件的電力用戶直接售電，電價由供用電雙方協(xié)商，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)輸電和電費結(jié)算”。應(yīng)積極利用分布式光伏發(fā)電的推廣機(jī)遇，加快相關(guān)區(qū)域的電力體制改革，進(jìn)一步剝離電網(wǎng)企業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)，實現(xiàn)輸配電與售電的有效分離，真正將電網(wǎng)公司重新定位成“只負(fù)責(zé)電力傳輸，不參與買賣電力”的企業(yè)主體。

另一方面，電網(wǎng)公司可隨著分布式光伏發(fā)電的推廣，進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，成為相應(yīng)的服務(wù)商。在未來分布式發(fā)電大規(guī)模應(yīng)用的情況下，電網(wǎng)公司仍然在很大程度上肩負(fù)著保證電力質(zhì)量和電網(wǎng)安全的重任，因此電網(wǎng)公司應(yīng)根據(jù)形勢的變化創(chuàng)新自身的管理機(jī)制和服務(wù)體系，開展標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量監(jiān)督、技術(shù)評估等一系列業(yè)務(wù)，為分布式發(fā)電的供求雙方提供服務(wù)，在保證電力質(zhì)量和電網(wǎng)安全的同時，通過相關(guān)的服務(wù)獲得收益，使得電網(wǎng)公司能夠伴隨分布式發(fā)電的大規(guī)模應(yīng)用擁有新的發(fā)展機(jī)遇。

總而言之，要從根本上提高電網(wǎng)企業(yè)在推廣居民分布式光伏發(fā)電中的積極性，必須加快電力體制改革，同時推動電網(wǎng)企業(yè)業(yè)務(wù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型，使得電網(wǎng)企業(yè)能夠從分布式發(fā)電的推廣中獲得真正的激勵。

二是短期目標(biāo)和長期目標(biāo)并重，給予普通居民用戶和專業(yè)化企業(yè)足夠的重視和支持，推進(jìn)分布式光伏發(fā)電的市場化發(fā)展。

目前各級政府針對分布式光伏已經(jīng)出臺了不少扶持政策，能源局在2014年9月初發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步落實分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》更是吹響了大規(guī)模推廣分布式光伏的號角?？傮w來看，當(dāng)前能源主管部門更注重的是利用工業(yè)園區(qū)等載體進(jìn)行“統(tǒng)一屋頂資源利用、統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)一運營管理、統(tǒng)一保險和融資、地方政府強力介入并大力支持”的推廣模式。無疑，這樣的模式在分布式光伏應(yīng)用規(guī)模的增長效果上是立竿見影、卓有成效的。一個項目的建設(shè)，帶來的不是零敲碎打一家一戶的應(yīng)用，而是整片的推廣。

然而，在肯定上述推廣模式的同時，也要充分注意到這種大干快上模式可能帶來的負(fù)面效應(yīng)。在以往金太陽工程的實施過程中，就已經(jīng)大量暴露出了這種“蘿卜快了不洗泥”做法的嚴(yán)重后果，給光伏應(yīng)用事業(yè)的發(fā)展帶來了非常負(fù)面的影響。換言之，分布式光伏市場的發(fā)展有其自身的規(guī)律，政府的干預(yù)和扶持應(yīng)該符合市場的發(fā)展規(guī)律而不是扭曲甚至違背這種規(guī)律。政府的強力介入和大量補貼必然帶來市場的短期繁榮，但也可能養(yǎng)成一批專以補貼為生甚至不惜弄虛作假的企業(yè)，它們的存在反而對那些踏踏實實在此領(lǐng)域辛苦耕耘的企業(yè)造成傷害，形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的形象，從而不利于光伏市場的長期發(fā)展。

所以，政府對于分布式光伏發(fā)電的扶持，不僅應(yīng)看重短期目標(biāo)，更要有長遠(yuǎn)眼光，必須著眼于光伏市場的長期健康發(fā)展。居民分布式光伏發(fā)電項目，雖然單個用戶規(guī)模很小，但卻一點一滴地為分布式光伏發(fā)電的推廣做著貢獻(xiàn)。同樣，在此領(lǐng)域耕耘的專業(yè)化小企業(yè)，也切切實實地在為探索一條在國內(nèi)可行的分布式光伏應(yīng)用的商業(yè)化模式做著貢獻(xiàn)。居民分布式光伏項目的推廣和相關(guān)小企業(yè)的發(fā)展，對于中國分布式光伏市場的長期健康發(fā)展，有著極其重要的意義。因此，政府在注重大規(guī)模項目和大企業(yè)的同時，也應(yīng)該給予居民分布式光伏項目和專業(yè)化企業(yè)同樣的重視和扶持。

三是加強政策執(zhí)行力度，強化部門間的溝通協(xié)調(diào)，營造公平、穩(wěn)定、可預(yù)期的市場發(fā)展環(huán)境。

政策執(zhí)行不到位是目前阻礙居民分布式光伏發(fā)電大規(guī)模推廣的重要因素。要有效解決這個問題，一方面能源主管部門要加強對地方政府執(zhí)行情況、具體企業(yè)落實情況的監(jiān)管，特別是加強對地方電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)督?？蓪⒅鞴懿块T的舉報投訴電話廣而告之，并公布在電網(wǎng)企業(yè)的辦理大廳中，使得欲申請分布式光伏發(fā)電項目的居民家喻戶曉，有效加強對地方電網(wǎng)企業(yè)的約束。一方面要加強部門間的協(xié)調(diào)，能源主管部門尤其要加強與其他部門的溝通，及時發(fā)現(xiàn)并解決居民分布式光伏項目申請、建設(shè)和運營中的各種政策難題。例如前述對光伏建設(shè)單位資質(zhì)要求過高、不合理收取增值稅等等問題。

此外，能源主管部門還應(yīng)會同有關(guān)部門，加快居民分布式光伏發(fā)電的相關(guān)立法工作，側(cè)重解決屋頂產(chǎn)權(quán)、融資貸款等方面的問題。

總之，當(dāng)前我國居民分布式光伏發(fā)電已經(jīng)迎來了大發(fā)展的契機(jī)，但要把這可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，仍然需要“臨門一腳”，必須切實加強已有政策的執(zhí)行力度，同時加快電力體制改革進(jìn)程。