尋覓油氣改革突破口

文·張抗

以頁巖氣為代表的非常規(guī)油氣發(fā)展快、潛力大，而非常規(guī)油氣和常規(guī)油氣的差別主要在技術(shù)上，故以此為整個油氣體制改革的突破口非常合適，而川渝“頁巖氣勘探開發(fā)示范區(qū)”恰恰提供了這樣的機會。

作為中國能源和經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，油氣體制改革目前呈現(xiàn)出相對滯后之勢。油氣生產(chǎn)遠不能滿足經(jīng)濟發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化需求，油氣管理體制更與深化改革的形勢難以互容；在油氣發(fā)展戰(zhàn)略上陷于被動的守勢，窮于應(yīng)付而難再有大的作為；三大油企“夠大而不夠強”，效率、資本回報率較低成為人們關(guān)注的對象，而因壟斷和管理體制缺陷導(dǎo)致的貪腐窩案也成為人們詬病的焦點。

種種這些，這令業(yè)內(nèi)人士頗為焦慮。人們議論紛紛：卡在哪里了？突破口在何處？怎樣走上一條較為順暢的改革之路。

9月13日，中國國企改革的總體框架文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》正式對外公布，再提“混合所有制改革”問題?；旌纤兄频哪康氖墙⑹袌龌慕?jīng)營管理體制，但混合所有制改革的要點不止于“混合”本身，而是要通過它實現(xiàn)國有企業(yè)的資本多元化、管理體制現(xiàn)代化，使之更適合于市場化運作。目前的工作只是試探性的第一步，還要做更多更深入的工作才能達到深化改革的要求。

進一步說，混合所有制改革雖然涵蓋了油氣企業(yè)，但還未能反映出油氣體制改革的特殊性。在此之外，還必須深入探討油氣工業(yè)體制所特有的、具體的問題。

關(guān)鍵在于上游

油氣行業(yè)上游企業(yè)存在的前提是取得有法律保障的勘探開發(fā)區(qū)塊。與此有關(guān)的法規(guī)規(guī)定油氣屬特殊礦種，由國家實行“一級管理”，其區(qū)塊申請資格須經(jīng)國務(wù)院批準。在條例頒布初期，中國只有少數(shù)幾家單位(后來演變成現(xiàn)在的“三桶半油”)在進行油氣勘探開發(fā)，于是便只有它們順理成章地獲得了區(qū)塊申請資格。此后幾十年，人們一直拘泥于這種對當時情況的解釋，以致有人認為這就是上游行政壟斷的法律依據(jù)，促成了“三桶半油”壟斷全國油氣礦權(quán)的局面，這種認識成為改革的明顯障礙。

從促進改革的角度出發(fā)，國務(wù)院原來沒批準不等于現(xiàn)在、尤其是下一步也不會批準。目前，國務(wù)院已把礦權(quán)管理交國土資源部負責，后者也可以在國務(wù)院授權(quán)下對準入資質(zhì)做出符合現(xiàn)今實際和改革要求的解釋。在深化改革中，上海自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)驗已逐步成為全國上下的共識，只要沒列入負面清單便應(yīng)是準許的。在上游區(qū)塊的獲得上，經(jīng)注冊登記的合法油氣企業(yè)都應(yīng)該有平等的區(qū)塊申請資格。區(qū)塊的獲得要通過公開公正的招標程序，誰的勘探開發(fā)方案最能促進儲產(chǎn)量的增長誰就能中標，這就是由市場決定資源配置。

在改革進程中，還有人想從企業(yè)資質(zhì)上去限制“三桶半油”以外的企業(yè)獲得申請礦權(quán)資格，其出發(fā)點是出于維護礦權(quán)秩序，但這顯然違背了中外油氣市場的客觀發(fā)展規(guī)律，也不符合推動創(chuàng)新的指導(dǎo)思想。“頁巖氣之父”皮薩切克只是個搞過房地產(chǎn)的小農(nóng)場主，倘若他因受到過多的限制而被拒于獲得勘探權(quán)的大門外，他還能進行開拓頁巖氣的創(chuàng)新實踐嗎？引發(fā)深遠影響的頁巖氣革命還能發(fā)生嗎？

實現(xiàn)區(qū)塊依法退出

按照中國相關(guān)法律法規(guī)，獲得勘探開發(fā)區(qū)塊的企業(yè)要在規(guī)定年限內(nèi)完成相應(yīng)工作量，未能完成的必須逐步縮小直至完全退出已占有的區(qū)塊。換言之，企業(yè)不能占有大面積區(qū)塊而不去充分地勘探、開發(fā)。但近30年來這些規(guī)定并沒有真正落實，占有區(qū)塊的企業(yè)沒有按時報告工作，區(qū)塊管理部門也沒有按期檢查區(qū)塊投入的工作量，沒能使過期或投入工作量不足的區(qū)塊及時退出。

退一步說，即使主管部門想管此事，也缺乏相應(yīng)規(guī)章具體賦權(quán)，更無相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)和專業(yè)人員。這就致使大量已探明儲量長期被空置而遲遲不能投入開發(fā)。

還有一個情況需要注意，當初有關(guān)法規(guī)初訂時所規(guī)定的區(qū)塊最低投資量和實物工作量在現(xiàn)在看來已經(jīng)偏低。在改革過程中應(yīng)根據(jù)勘察開發(fā)的進展和要求，特別是物價長期上漲所帶來的影響，調(diào)整最低投入標準。

不管按舊有規(guī)定還是按新的提高了的標準去檢查己有區(qū)塊，我們會發(fā)現(xiàn)有相當多的區(qū)塊屬于應(yīng)依法縮減或收回的范疇。既使這個工作在未來三五年內(nèi)分批進行，也會在近期釋放出大量區(qū)塊供公開招標，這也就邁開了對于打破上游壟斷具有實際意義的一步。

公益性資料應(yīng)共享

對于資源勘探開發(fā)區(qū)塊持有者，全球主要國家都有要求其在保護商業(yè)秘密基礎(chǔ)上按工作階段上交地質(zhì)和開發(fā)資料的規(guī)定。這些資料由專門部門進行管理，是屬于國家的基礎(chǔ)性、公益性的寶貴信息資源。從事涉及該地該項資源勘探開發(fā)的企業(yè)和相關(guān)研究者可以按照規(guī)定向管理部門申請獲得這些資料，這對節(jié)約勘探開發(fā)和相應(yīng)研究經(jīng)費、減少重復(fù)工作提供了便利，對社會有益，同時也可以加快勘探開發(fā)進程。

在中國，類似的規(guī)定在油氣資源管理中執(zhí)行得非常不到位。因為對地質(zhì)資料上交、保管、獲得的有關(guān)規(guī)章不夠完善、缺乏可操作性，各大油企長期未上交相關(guān)資料，致使新進入油氣領(lǐng)域的企業(yè)無法在迅速掌握前人成果和認識的基礎(chǔ)上開展新工作，增加了工作難度，浪費了大量資金，也減緩了勘探進程。

選準改革突破口

油氣體制改革是對能源革命全局有重大影響的系統(tǒng)工程，也一定是復(fù)雜艱難且征途曲折的。為此，既需要有高屋建瓴的頂層設(shè)計，也要有逐步完善的實施細則。在分步實施中，首先選點進行試驗是許多專題性研究的共性認識，而川渝“頁巖氣勘探開發(fā)示范區(qū)”恰恰提供了這樣的機會。

以頁巖氣為代表的非常規(guī)油氣發(fā)展快、潛力大，而非常規(guī)油氣和常規(guī)油氣的差別主要在技術(shù)上，從管理體制上看基本是一致的，故以此為整個油氣體制改革的突破口非常合適。

不過，試驗區(qū)必須落實到地區(qū)上。頁巖油氣在川、渝兩地最為富集，兩地政府有很高的積極性，所以多筆者建議將試驗區(qū)設(shè)在這一地區(qū)。此外，這一地區(qū)也擁有致密（砂巖）油氣、常規(guī)油氣以及發(fā)達的油氣中、下游產(chǎn)業(yè)鏈，在此進行深化改革試點可以取得影響全產(chǎn)業(yè)鏈、全國的經(jīng)驗，讓這里成為油氣體制改革的綜合性試驗區(qū)。

推動資源合理開發(fā)

川、渝兩地共處于油氣地質(zhì)上的四川盆地及周緣，在類型上常規(guī)與非常規(guī)油氣都有，在賦存層位上海相、陸相和海陸交互相都有，在產(chǎn)層的地質(zhì)時代上晚元古代、古生代、中生代都有。在這樣復(fù)雜的多種油氣類型上取得進展，對進一步研究、勘探開發(fā)中國的非常規(guī)油氣可起到典型的引路作用。

需要強調(diào)的是，因為常規(guī)與非常規(guī)油氣可以共生于一個地區(qū)、一個區(qū)塊，甚至同一層位的不同埋深處，所以常規(guī)與非常規(guī)的界限可能是過渡的，從礦種上把它們的勘探開發(fā)完全分割是不恰當?shù)摹８M一步說，油氣與其他沉積礦產(chǎn)也有類似關(guān)系，尤以鹽類、煤炭、鋁土礦和地浸砂巖型鈾礦最為明顯。資源的綜合勘探、綜合開發(fā)、綜合利用是合乎資源賦存客觀規(guī)律的，也有利于提高經(jīng)濟效率。

中國已經(jīng)陸續(xù)出臺了不少法規(guī)鼓勵從勘探開發(fā)入手的資源綜合利用，但一直沒能真正落實。因此，應(yīng)該從綜合試驗區(qū)入手大力倡導(dǎo)不同類型的油氣資源乃至不同種類地下資源的綜合勘探與開發(fā)。

探索新型監(jiān)管體系

體制改革是綜合試驗區(qū)的重點，需要關(guān)注的問題有很多。

最根本的是要理順政府與市場的關(guān)系，實現(xiàn)政府歸位、市場松綁。要在實踐中逐步明確政府在油氣產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和管理監(jiān)督上的三張清單。“權(quán)力清單”上明確政府要管什么，法無授權(quán)不可為；“負面清單”上明確油氣企業(yè)的準入條件，法無明文禁止即可為，除清單所列之外各類油氣企業(yè)都應(yīng)公平準入，打破行政性壟斷；“責任清單”把政府各行為主體的職責明確、細化，法定責任必須為。有了這三張清單，就為充分發(fā)揮市場在石油工業(yè)各環(huán)節(jié)、各類企業(yè)中資源配置的作用創(chuàng)造了條件。

目前，油氣作為特殊礦種由國家實行一級管理，在實踐中已暴露出許多弊端。在政府機關(guān)編制已嚴格限定的情況下，要求中央部門管理監(jiān)督大量的區(qū)塊準入和退出轉(zhuǎn)讓，甚至數(shù)十上百家企業(yè)的運作是不現(xiàn)實的。改革中可以借鑒美國經(jīng)驗，試行中央和地方多級管理模式：礦權(quán)上一級登記、監(jiān)管上分級實施。當然這就要涉及責、權(quán)、利的劃分，如何既統(tǒng)一管理又調(diào)動各方面的積極因素，如何既實事求是照顧到各地的差別又防止地方分割和排他性的地區(qū)保護，如何防止繁雜的環(huán)節(jié)和互相推委，這些都需要通過實踐逐步找到解決辦法。

對于各界都十分關(guān)心的環(huán)境保護問題，將專業(yè)性相當強的油氣環(huán)保與油氣監(jiān)管各設(shè)部門分割進行顯然是不利的，是否可以統(tǒng)一或僅分成幾大塊進行操作，是值得探索和試驗的。在這方面，目前在加強政府監(jiān)管方面青島市推行的綜合執(zhí)法網(wǎng)格化運作經(jīng)驗有值得借鑒之處。此外，也要給非政府機構(gòu)對環(huán)境的監(jiān)管留下一定空間。

前面已多次提到的法規(guī)不完善、缺乏可操作性等問題，也需要在綜合試驗區(qū)的實踐中進行修改和補充。為此，要清理研究己有的法律法規(guī)，有的要新立，有的要補充修改。這一工作很難在短期內(nèi)一次性完成，從馬上就要進行的具體工作出發(fā)，首先涉及各項工作制度、章程等。對此可先采用過去由各大油企執(zhí)行的一大批國標、行標和內(nèi)部規(guī)章，而后再根據(jù)新形勢、新經(jīng)驗予以肯定、修訂和重新制訂。

（作者系中國能源研究會常務(wù)理事、中華能源基金會(香港)高級顧問）