新《大氣污染防治法》：超越治霾

歷經(jīng)多年的研究討論和全國(guó)人大三次審議之后，《大氣污染防治法》修訂草案日前在最高立法機(jī)關(guān)獲得通過(guò)，這是我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)的一件大事?！洞髿馕廴痉乐畏ā返男抻嗊^(guò)程恰逢霧霾頻發(fā)并對(duì)人們的日常生活造成較大困擾之時(shí)，于是在治霾方面被寄予厚望，甚至在很多場(chǎng)合被簡(jiǎn)稱為“霧霾法”。當(dāng)最終通過(guò)的修訂草案通過(guò)審議并發(fā)布后，我們發(fā)現(xiàn)，此次通過(guò)的2015年《大氣污染防治法》雖與“清潔空氣法”尚存差距，但無(wú)疑在一些方面已經(jīng)超越了“治霾”理想，較2000年《大氣污染防治法》相比具有相當(dāng)大的進(jìn)步。

新法的條款數(shù)量從2000年《大氣污染防治法》的66條增加到如今的129條，在篇章結(jié)構(gòu)上增加了“大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)和限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”和“重污染天氣應(yīng)對(duì)”，并對(duì)“法律責(zé)任”章節(jié)做了大量的細(xì)化和補(bǔ)充，修改幅度相當(dāng)大。就具體內(nèi)容而言，修訂后的《大氣污染防治法》的進(jìn)步主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

在立法目標(biāo)上，明確“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”。這與2000年《大氣污染防治法》相比，理順了目標(biāo)與手段之間的邏輯關(guān)系，是一個(gè)實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。同時(shí)，新法規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核;省級(jí)人民政府則對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況實(shí)施考核?；诖?，無(wú)論是對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治在法律層面的確認(rèn)，還是新增或者修訂關(guān)于燃煤、機(jī)動(dòng)車、船舶、揮發(fā)性有機(jī)污染物等污染源和污染物的內(nèi)容，抑或?qū)φ?zé)任的強(qiáng)化，都順利成章。就此而言，稱該法已具備“清潔空氣法”的雛形，并不為過(guò)。

在治理思路上，明確“堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地方各級(jí)布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)”。這一規(guī)定呼應(yīng)了2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”原則。在大氣污染防治方面將調(diào)整能源結(jié)構(gòu)以法律的形式上升到前所未有的高度，亦表明對(duì)大氣污染的成因及其防治手段的更加深刻的理解。同時(shí)，在加緊推動(dòng)“能源法”立法進(jìn)程的背景下，《大氣污染防治法》明確源頭治理和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，實(shí)際上與這一正在制定的能源基本法形成關(guān)照呼應(yīng)之勢(shì)，有助于污染防治法與產(chǎn)業(yè)調(diào)控法在立法目標(biāo)和法律機(jī)制層面形成互補(bǔ)和互動(dòng)。

在“治霾”手段上，規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣的應(yīng)對(duì)措施。目前的大氣污染呈現(xiàn)出大面積區(qū)域污染的態(tài)勢(shì)，各種類型的污染相互疊加，霧霾問(wèn)題亦越來(lái)越困擾著很多大中城市。為此，新法設(shè)專章規(guī)定了“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”和“重污染天氣應(yīng)對(duì)”，規(guī)定除了加強(qiáng)對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治外，還對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制，并對(duì)重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、應(yīng)急管理體系、大氣環(huán)境質(zhì)量預(yù)報(bào)、應(yīng)急處置等問(wèn)題作出了規(guī)定，以此回應(yīng)“治霾”呼聲。

在法律制度和法律機(jī)制上，修訂后的《大氣污染防治法》針對(duì)一些重要的法律制度作出了完善。以排污許可制度為例，2014年《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條規(guī)定，國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。這較之于1989年《環(huán)境保護(hù)法》僅明確規(guī)定在兩控區(qū)對(duì)二氧化硫發(fā)排污許可證相比，對(duì)排污許可制度的規(guī)定更加完善。修訂后的《大氣污染防治法》第十九條在此基礎(chǔ)上作出了進(jìn)一步規(guī)定：排放工業(yè)廢氣或者該法規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)單位以及其他依法實(shí)行排污許可管理的單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。這實(shí)際上與《環(huán)境保護(hù)法》相呼應(yīng)，在大氣污染防治領(lǐng)域?qū)ε盼墼S可制度進(jìn)一步完善。又如，修訂后的《大氣污染防治法》明確規(guī)定了產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與大氣污染防治要求相銜接的機(jī)制。特別是其中有關(guān)燃油質(zhì)量的要求，是應(yīng)對(duì)機(jī)動(dòng)車大氣污染的重要措施。

在法律的可執(zhí)行性方面，亦有所提高。法律責(zé)任條款數(shù)量增加即是體現(xiàn)。另外，一個(gè)突出的變化是呼應(yīng)2014年《環(huán)境保護(hù)法》，明確規(guī)定了適用按日連續(xù)計(jì)罰的情形：未依法取得排污許可證排放大氣污染物的;超過(guò)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的;通過(guò)逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的;以及建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料未采取有效措施防治揚(yáng)塵污染的。這樣的規(guī)定意味著突破了2000年《大氣污染防治法》規(guī)定的“最高不超過(guò)50萬(wàn)元”的處罰上限，有助于解決“守法成本高、違法成本低”的問(wèn)題。

在肯定上述進(jìn)步方面的同時(shí)，也應(yīng)看到此次修訂的《大氣污染防治法》并非善盡美。一是有些規(guī)定可操作性不強(qiáng)。例如，新法中規(guī)定了諸多鼓勵(lì)和支持性措施，但對(duì)于如何“鼓勵(lì)”和“支持”，卻語(yǔ)焉不詳。再如，第九十五條規(guī)定任何單位和個(gè)人不得擅自向社會(huì)發(fā)布重污染天氣預(yù)報(bào)，但對(duì)于何為“擅自”、何為“發(fā)布”、何為“預(yù)警信息”，卻沒(méi)有明確的解釋。這種法律規(guī)定上的模糊性直接影響著法律實(shí)施的有效性。又如，在最終通過(guò)的文本中刪去了兩次征求意見過(guò)程中引起較大爭(zhēng)論的機(jī)動(dòng)車限行的規(guī)定，但保留了鼓勵(lì)停車三分鐘以上熄滅發(fā)動(dòng)機(jī)的規(guī)定。這樣的在法律實(shí)施層面操作性不太強(qiáng)的規(guī)定可能更適合規(guī)定于政策性文件之中。二是有些規(guī)定的實(shí)施效果有待實(shí)踐檢驗(yàn)。例如，重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的重要措施之一是第八十六條規(guī)定的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。這套機(jī)制實(shí)際作用的發(fā)揮程度，很大程度上取決于重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的牽頭的地方人民政府的主動(dòng)性和協(xié)調(diào)能力。三是與現(xiàn)有相關(guān)立法的銜接不足。例如，修訂后的《大氣污染防治法》關(guān)于按日連續(xù)計(jì)罰的規(guī)定限于第一百二十三條規(guī)定的四類情形，這些情形是否完全呼應(yīng)了《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，亦值得深入思考。

總體而言，新修訂的《大氣污染防治法》盡管存在一些缺憾，但其在各方面的進(jìn)步不容忽視。對(duì)于這樣一部來(lái)之不易的超越了治霾理想的《大氣污染防治法》，其實(shí)施效果值得期待。