環(huán)保監(jiān)督“全民參與”有多遠(yuǎn)？

公眾參與程度越高環(huán)保保護(hù)就越有力。只有及時(shí)把最新的舉報(bào)人保護(hù)制度引入環(huán)保領(lǐng)域，才能真正將民眾的公共參與環(huán)保監(jiān)督的熱情維持下去。

《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》記者周凱發(fā)自重慶從“盼溫飽”、“求生存”到“盼環(huán)保”、“求生態(tài)”，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，中國(guó)大氣、水體、土壤等環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻，構(gòu)建良好的生態(tài)生存環(huán)境已成為當(dāng)前社會(huì)公眾最為關(guān)心的公共話(huà)題。

近日，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），作為新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》配套細(xì)則，其明確了保障公眾獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，并將于9月1日起正式施行。不過(guò)，在一些專(zhuān)業(yè)人士看來(lái)，在環(huán)保舉報(bào)人保護(hù)具體條款方面，這部細(xì)則仍需進(jìn)一步細(xì)化。

舉報(bào)人保護(hù)亟待制度化

有輿論認(rèn)為，一直以來(lái)，但凡提到環(huán)境保護(hù)中的公眾參與，總讓人有種“有名無(wú)實(shí)”之感。法律稱(chēng)對(duì)環(huán)保信息等一切相關(guān)行為公眾有參與權(quán)，但其規(guī)定大都是綱領(lǐng)性的，并無(wú)與之配套的實(shí)施細(xì)則或單行的部門(mén)規(guī)章。公眾參與最核心的活動(dòng)，就是檢舉與告發(fā)。舉報(bào)人的保護(hù)制度，也成了檢驗(yàn)公眾參與真實(shí)與否的最有力試劑。

專(zhuān)家表示，從舉報(bào)人的本質(zhì)上看，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的舉報(bào)人，與其他各生活關(guān)系領(lǐng)域的檢舉人一樣，都是對(duì)違法犯罪或?yàn)^職濫權(quán)等腐敗行為的告發(fā)與揭露，是一種自我承擔(dān)的社會(huì)公民義務(wù)之行使，其告發(fā)行為很容易招來(lái)打擊報(bào)復(fù)。

當(dāng)前，隨著新《環(huán)保法》的實(shí)施，民眾舉報(bào)投訴環(huán)境污染數(shù)量大幅提升。不過(guò)，在細(xì)則出臺(tái)前，舉報(bào)人保護(hù)的情況卻不容樂(lè)觀。

重慶一位不愿透露姓名的民間環(huán)保組織志愿者告訴本報(bào)記者，自己在舉報(bào)監(jiān)督污染企業(yè)、督促部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決污水和垃圾亂排問(wèn)題時(shí)曾被基層政府扣留。這位志愿者希望，除了環(huán)保部門(mén)要保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益外，各級(jí)政府都應(yīng)該保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。

目前，為加強(qiáng)對(duì)環(huán)保舉報(bào)人的保護(hù)，此次出臺(tái)的辦法中明確提出，“接受舉報(bào)的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人的相關(guān)信息予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。”

有專(zhuān)家稱(chēng)，此次《辦法》中從方便舉報(bào)人行使監(jiān)督權(quán)出發(fā)，承認(rèn)一切途徑與方式的舉報(bào)行為，是一項(xiàng)進(jìn)步。把舉報(bào)方式僅只限于“狀告”，或動(dòng)輒以“誣告罪”相威脅，核實(shí)責(zé)任過(guò)度地壓在信息弱勢(shì)的舉報(bào)人頭上，這些是過(guò)去常有的不正?，F(xiàn)象。廣開(kāi)舉報(bào)途徑，廣集舉報(bào)信息，這應(yīng)是鼓勵(lì)公眾參與的正確態(tài)度。

不過(guò)，亦有學(xué)者認(rèn)為，盡管提出了須保護(hù)環(huán)保舉報(bào)人的合法權(quán)益，但具體如何操作，如何落實(shí)，一旦舉報(bào)人信息被泄露有何補(bǔ)救措施……這些更為具體的方面仍有待制度化。只有及時(shí)把最新的舉報(bào)人保護(hù)制度引入環(huán)保領(lǐng)域，才能真正將民眾的公共參與環(huán)保監(jiān)督的熱情維持下去。

公眾參與仍存諸多難點(diǎn)

由于中國(guó)環(huán)保公眾參與起步較晚，公眾參與環(huán)保的渠道有限、參與程序不夠科學(xué)、獲取信息難度較大，再加上參與者能力不足，公眾參與環(huán)保的深度和廣度也十分有限。

近年來(lái)隨著中國(guó)群眾環(huán)保意識(shí)的提高、社團(tuán)組織的發(fā)展，各種民間環(huán)保公益組織如雨后春筍，迅速發(fā)展，在培育社會(huì)環(huán)境意識(shí)、倒逼污染治理方面發(fā)揮著積極作用，成為公眾參與環(huán)保的一種重要組織形式。

重慶一位民間環(huán)保公益組織負(fù)責(zé)人告訴記者，盡管各級(jí)政府在加大對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的扶持和溝通力度，但在實(shí)際工作中，環(huán)保社會(huì)組織依然遇到諸多困難。

首先是一些基層政府不理解，甚至認(rèn)為環(huán)保社會(huì)組織是在“抹黑”、“搗亂”，遇到過(guò)被基層工作人員阻攔的情況，“有一次我們?cè)谝粋€(gè)居民點(diǎn)做污染情況問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果問(wèn)卷被當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部撕掉。”

其次，一些重要的污染信息公開(kāi)力度不夠，“有時(shí)我們向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)環(huán)保信息公開(kāi)，一些部門(mén)以‘保密’、‘遺留問(wèn)題’為由拒絕公開(kāi)。在責(zé)任落實(shí)方面，我們發(fā)現(xiàn)了污染線(xiàn)索，向有關(guān)部門(mén)舉報(bào)，也遇到過(guò)以需要時(shí)間調(diào)查為由不了了之的情況。”

為保障公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，暢通參與渠道，規(guī)范引導(dǎo)公眾依法、有序、理性參與，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以通過(guò)征求意見(jiàn)、問(wèn)卷調(diào)查，組織召開(kāi)座談會(huì)、專(zhuān)家論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式開(kāi)展公眾參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)”，“公民、法人和其他組織可以通過(guò)電話(huà)、信函、傳真、網(wǎng)絡(luò)等方式向環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)提出意見(jiàn)和建議”，“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證”。同時(shí)，該辦法還提出設(shè)立環(huán)境保護(hù)有獎(jiǎng)舉報(bào)專(zhuān)項(xiàng)資金、支持符合法定條件的環(huán)保社會(huì)組織依法提起環(huán)境公益訴訟，通過(guò)項(xiàng)目資助、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式支持、引導(dǎo)社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。

依然缺乏落實(shí)細(xì)則

《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》從今年4月10日發(fā)布征求意見(jiàn)稿到7月13日正式發(fā)布，經(jīng)歷3個(gè)月的時(shí)間。長(zhǎng)期研究環(huán)保法制建設(shè)的西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授張輝一直在關(guān)注該辦法出臺(tái)的整個(gè)過(guò)程，“征求意見(jiàn)稿讓我欣喜。”

“一部好的法律，應(yīng)當(dāng)對(duì)參與主體、方式、范圍、程序等做出細(xì)致規(guī)定，但比照征求意見(jiàn)稿，正式發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》只有二十條，比較原則，落實(shí)起來(lái)比較困難，征求意見(jiàn)稿中一些細(xì)致的規(guī)定最后沒(méi)有采納。”張輝說(shuō)，如征求意見(jiàn)稿中在環(huán)保決策過(guò)程中公眾可以參與，無(wú)法參與可以尋求救濟(jì)，而最后的正式文件里沒(méi)有，公眾沒(méi)有決策權(quán)和救濟(jì)渠道很難保障權(quán)利。

可見(jiàn)有關(guān)部門(mén)內(nèi)部在如何促進(jìn)和對(duì)待環(huán)境保護(hù)公眾參與方面存在較大爭(zhēng)議，對(duì)此持謹(jǐn)慎態(tài)度。“中國(guó)要完善包括公眾參與在內(nèi)的環(huán)保法律規(guī)范體系無(wú)法一蹴而就，需要一定的時(shí)間。”張輝感慨地說(shuō)。

專(zhuān)家表示，要切實(shí)保障公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，首先政府要做好信息公開(kāi)，且這種公開(kāi)不應(yīng)只是政府的主動(dòng)行為，應(yīng)有相關(guān)的倒逼和監(jiān)督機(jī)制；同時(shí)，公眾必須參與到環(huán)境決策中，僅靠事后參與難以達(dá)到參與效果；此外，還必須暢通救濟(jì)渠道、完善救濟(jì)制度，這樣才能讓各級(jí)政府真正落實(shí)公眾參與的責(zé)任。這些都應(yīng)在以后的法律法規(guī)修訂中考慮進(jìn)去。

澳大利亞：鼓勵(lì)舉報(bào)嚴(yán)防“泄密”

《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》記者匡林發(fā)自悉尼澳大利亞人把舉報(bào)人俗稱(chēng)為“煤礦里的金絲雀”。這個(gè)俗稱(chēng)是因?yàn)檫^(guò)去煤礦工人下煤礦時(shí)都要手提一個(gè)金絲雀鳥(niǎo)籠，作為防備井下有害氣體和污染物的“報(bào)警系統(tǒng)”，礦工們要聽(tīng)著鳥(niǎo)兒不停地叫著就放心干活。如果鳥(niǎo)兒沉默了礦工就知道他們面臨危險(xiǎn)，會(huì)立刻采取行動(dòng)。

澳大利亞對(duì)民眾的參與和監(jiān)督的重視可見(jiàn)一斑。

為了鼓勵(lì)公眾參與對(duì)環(huán)保的監(jiān)管，澳大利亞環(huán)保機(jī)構(gòu)會(huì)時(shí)常向公眾發(fā)放宣傳小冊(cè)，也舉辦各種講座介紹如何收集有用的信息，怎樣舉報(bào)并公布舉報(bào)電話(huà)和舉報(bào)網(wǎng)站，做到家喻戶(hù)曉人人皆知，一旦民眾發(fā)現(xiàn)有環(huán)境污染跡象，會(huì)知道立即向相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)如環(huán)境保護(hù)局、衛(wèi)生廳、州勞保局、或所在地方政府、消防和救援等機(jī)構(gòu)報(bào)告，然后由專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)舉報(bào)采取后續(xù)行動(dòng)，進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估并作出相應(yīng)的處理。

例如澳大利亞新南威爾士州的紐卡素市有居民給環(huán)保局打電話(huà)，抱怨說(shuō)聞到空氣中有刺激性氣味，環(huán)保局接到報(bào)告后立即進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果查出附近區(qū)域有一家工廠將有毒化學(xué)品暴露在空氣中。該事件導(dǎo)致了2人因此住院，4人感不適，結(jié)果該工廠被環(huán)保部門(mén)勒令關(guān)閉，之后新南威爾士州州政府還對(duì)該工廠進(jìn)行了起訴。

在澳大利亞，舉報(bào)既是公民的權(quán)利又是公民的義務(wù)，而保護(hù)公民舉報(bào)權(quán)則是國(guó)家的責(zé)任。鼓勵(lì)人們揭發(fā)不法行為并保護(hù)他們免遭報(bào)復(fù)是兩個(gè)緊密聯(lián)系的問(wèn)題。因此，澳大利亞鼓勵(lì)舉報(bào)，也采取有效措施嚴(yán)密保護(hù)舉報(bào)人。

給舉報(bào)人安全感則是讓他們樂(lè)于舉報(bào)的關(guān)鍵，擔(dān)心受到打擊報(bào)復(fù)是舉報(bào)人的最大顧慮。為此，澳大利亞采取各種手段保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，各州有不同的立法來(lái)保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，在有的情況下，可以規(guī)定不得披露舉報(bào)人個(gè)人信息或任何可能導(dǎo)致舉報(bào)人暴露的信息。

不過(guò)，澳大利亞政府也意識(shí)到對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)措施還有待完善，例如員工如果披露與工作有關(guān)的信息會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)，他們舉報(bào)披露行為有可能被解釋為個(gè)人對(duì)公司義務(wù)的破壞，可能導(dǎo)致他們的雇主采取法律行動(dòng)對(duì)付這些舉報(bào)人，因此澳大利亞仍在不斷完善對(duì)舉報(bào)人保護(hù)的法律，以便讓舉報(bào)人得到更為有效的保護(hù)。