鄧郁松：如何深入推進(jìn)資源品價(jià)格改革

編者按：11月15日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）公布，共計(jì)十六項(xiàng)60條，為中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步指明了方向。那么，這個(gè)《決定》釋放出哪些改革新信號？對中國能源行業(yè)發(fā)展提出了哪些新要求？中國石油報(bào)特邀三位能源專家為您獨(dú)家解讀。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》（下稱《決定》）指出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，提出“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。要建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制”。按照《決定》所確定的深化改革的總體部署，進(jìn)一步深入推進(jìn)能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，宜重點(diǎn)從三方面著手。

首先，深入推進(jìn)能源資源性行業(yè)的市場準(zhǔn)入改革。

多年來，我國能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格改革一直沿著逐步市場化的路徑推進(jìn)。但也要看到，到目前為止，我國對大多數(shù)能源資源性行業(yè)仍實(shí)行較為嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入管理，只有少數(shù)市場主體，市場競爭不充分，無法充分發(fā)揮市場機(jī)制在價(jià)格形成中的作用。這也是目前石油、天然氣、電力等能源資源性產(chǎn)品價(jià)格主要仍實(shí)行政府定價(jià)的重要原因之一。

《決定》明確指出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”，《決定》的一系列重要部署在市場公平準(zhǔn)入等方面取得重大突破，為深入推進(jìn)能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格改革奠定了重要基礎(chǔ)。其中相關(guān)內(nèi)容實(shí)際明確了在可以引入競爭的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，引入新的市場主體，逐步健全和完善市場體系，增強(qiáng)市場的競爭性。

根據(jù)《決定》精神，基于目前國內(nèi)主要資源性行業(yè)的市場準(zhǔn)入情況，建議可從著力推進(jìn)油氣行業(yè)的市場準(zhǔn)入改革入手，推進(jìn)能源資源性行業(yè)的市場準(zhǔn)入改革。

在油氣上游勘探開發(fā)領(lǐng)域，可先從放寬邊際油田和頁巖氣等非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)準(zhǔn)入限制入手，在明確資金投入、環(huán)保等方面的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，準(zhǔn)許國有三大石油公司之外的其他企業(yè)進(jìn)入油氣勘探市場，增強(qiáng)油氣上游領(lǐng)域的競爭性。在石油煉制和批發(fā)零售環(huán)節(jié)，重點(diǎn)是推進(jìn)石油流通體制改革。建議以放寬對進(jìn)口油源的限制為突破口推進(jìn)石油流通體制改革。允許具有成品油進(jìn)口資格的企業(yè)進(jìn)口汽、柴油，增強(qiáng)國內(nèi)成品油市場的競爭性；放寬享有“原油進(jìn)口配額”資質(zhì)企業(yè)的原油批發(fā)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)。通過進(jìn)一步推進(jìn)石油流通體制改革，為最終實(shí)現(xiàn)成品油價(jià)格由市場競爭形成創(chuàng)造條件。能源資源性行業(yè)市場準(zhǔn)入改革的全面推進(jìn)是“加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性”的必然要求，不僅有利于充分發(fā)揮市場在價(jià)格形成中的作用，形成與資源性產(chǎn)品特征相適應(yīng)的、有效競爭的市場結(jié)構(gòu)，為盡快建立反映市場供求和資源稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制奠定基礎(chǔ)，也有利于增加能源資源性行業(yè)的投資和供給，形成多元化的供應(yīng)格局，增強(qiáng)市場供應(yīng)的穩(wěn)定性，還可以通過競爭促使原有企業(yè)提升效率，使資源性產(chǎn)品價(jià)格保持在相對合理的水平上。

其次，完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制。

《決定》指出“完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制。凡是能由市場形成價(jià)格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格。政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督”。根據(jù)《決定》精神，完善資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，需要抓住三個(gè)重點(diǎn)。

一是進(jìn)一步完善資源性產(chǎn)品的定價(jià)方法。長期以來，我國在能源資源性產(chǎn)品的定價(jià)中更為重視“成本加成”方法的使用。但由于國內(nèi)能源資源不足，隨著市場需求的快速增長和主要能源產(chǎn)品進(jìn)口依存度的不斷提高，繼續(xù)使用“成本加成”方法既無法滿足市場需求，又無法對供給形成有效激勵(lì)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，美國最初對天然氣井口價(jià)格進(jìn)行管制時(shí)也是實(shí)行“成本加成”的方法，以保護(hù)消費(fèi)者利益；但實(shí)踐證明，短期內(nèi)的“人為低價(jià)”是以不充足的供應(yīng)為代價(jià)的。近年來美國天然氣價(jià)格的顯著下降則是在未對價(jià)格進(jìn)行管制的情況下發(fā)生的。統(tǒng)籌考慮不同定價(jià)方法對能源資源性產(chǎn)品供給、需求的短期和中長期影響，應(yīng)進(jìn)一步完善資源性產(chǎn)品的定價(jià)方法，更加重視通過市場方式確定能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格。通過市場方式確定能源資源性產(chǎn)品價(jià)格短期內(nèi)可能推高價(jià)格水平，但從中長期看，由于價(jià)格信號對供求關(guān)系調(diào)整的導(dǎo)向作用，有利于將能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格保持在相對合理的水平上。

二是進(jìn)一步完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制。多年來，我國資源性產(chǎn)品價(jià)格改革進(jìn)展緩慢除了受市場準(zhǔn)入改革滯后影響外，還受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢變化的影響，如在國內(nèi)物價(jià)漲幅較高的時(shí)候，曾多次暫停調(diào)整水、電、油、氣的價(jià)格。對資源性產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行有控制的調(diào)整雖然有助于緩解短期物價(jià)上漲壓力，但也弱化了價(jià)格信號在調(diào)整供求方面的作用，從長遠(yuǎn)看，也不利于資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的推進(jìn)。要使市場在資源配置中起決定性作用，就要認(rèn)同頻繁有時(shí)甚至是較為劇烈的價(jià)格波動是市場發(fā)揮作用的必然表現(xiàn)。建議進(jìn)一步完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制，使資源性產(chǎn)品價(jià)格的調(diào)整能夠及時(shí)反映市場供求等方面的變化，充分發(fā)揮市場機(jī)制在價(jià)格形成中的作用。

三是進(jìn)一步完善價(jià)格監(jiān)管機(jī)制。將能源資源性產(chǎn)品定價(jià)區(qū)分為競爭性環(huán)節(jié)和非競爭性環(huán)節(jié)后，在不再對競爭性環(huán)節(jié)直接價(jià)格干預(yù)的同時(shí)，需要更加重視完善價(jià)格監(jiān)管機(jī)制。首先要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善對確需政府定價(jià)的壟斷環(huán)節(jié)（如天然氣管網(wǎng)）的價(jià)格監(jiān)管，在競爭性領(lǐng)域則要重點(diǎn)監(jiān)管價(jià)格操縱、價(jià)格欺詐等行為。其次要增強(qiáng)價(jià)格監(jiān)管的獨(dú)立性。最后要完善社會監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)價(jià)格聽證制度的公正性和透明度，更好地發(fā)揮價(jià)格聽證制度等社會監(jiān)管機(jī)制的作用。

最后，更加重視價(jià)格改革的同步性與相關(guān)配套改革的協(xié)調(diào)性。

能源資源性產(chǎn)品之間具有很強(qiáng)的相互替代性，一種能源產(chǎn)品的價(jià)格變化往往會帶來其他相關(guān)能源產(chǎn)品供求和價(jià)格的變化。我國近年來一些地區(qū)出現(xiàn)的天然氣供應(yīng)緊張問題，也與國際油價(jià)大幅上漲時(shí)，國內(nèi)天然氣價(jià)格調(diào)整滯后使得天然氣價(jià)格比價(jià)優(yōu)勢突出需求明顯增加有關(guān)。因此，能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格改革和價(jià)格調(diào)整要充分考慮不同能源產(chǎn)品之間的相互替代性，在推進(jìn)能源資源性產(chǎn)品價(jià)格改革時(shí)更加重視不同能源產(chǎn)品價(jià)格改革的同步性，盡可能避免因人為干預(yù)特定產(chǎn)品價(jià)格而對整個(gè)能源市場帶來沖擊。

能源資源性產(chǎn)品的開發(fā)和利用還具有明顯的外部性，開發(fā)和使用過程會對生態(tài)和環(huán)境都產(chǎn)生一定影響。近年來，隨著對環(huán)境和氣候變化等問題的日益關(guān)注，有關(guān)環(huán)境等方面的政策法規(guī)體系也在不斷調(diào)整完善，相關(guān)政策法規(guī)體系的調(diào)整完善對能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生較大影響，進(jìn)而會對不同能源產(chǎn)品的供求和價(jià)格形勢產(chǎn)生影響。因此，能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格改革還需要考慮相關(guān)政策調(diào)整對能源市場和不同能源產(chǎn)品供求格局的影響，能源資源性產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制要能夠適應(yīng)相關(guān)政策調(diào)整對能源市場的影響。

（作者：鄧郁松 為國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所副所長）