中東部光伏電站用地或再收緊，新能源仍深陷土地“困境”

一邊是雙碳目標(biāo)下，新能源項(xiàng)目的密集開發(fā)與快速上馬，另一邊則是糧食安全與土地紅線的不可逾越，對于中東部省份，尤其是農(nóng)業(yè)與新能源發(fā)展兼顧的省份來說，這是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。

從光伏們調(diào)研的情況來看，目前包括山東、河北、陜西、山西、廣東、安徽等多個(gè)中東部省份面臨著光伏復(fù)合項(xiàng)目用地收緊的問題。縱覽我國光伏電站發(fā)展歷史以及土地政策的管理，各種利弊與矛盾依然存在。這一問題也已得到了相關(guān)主管部門的關(guān)注，國家能源局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾在公開場合表示，“十四五”期間要持續(xù)加強(qiáng)政策供給，力爭進(jìn)一步改進(jìn)影響光伏等新能源發(fā)展的用地、電網(wǎng)接入等關(guān)鍵性要害性的堵點(diǎn)難點(diǎn)問題。

但面對當(dāng)前的問題，中東部省份的光伏項(xiàng)目用地，仍然面臨著諸多的不確定性與待解難題。

光伏復(fù)合項(xiàng)目用地“開口”

我國光伏電站開發(fā)重心轉(zhuǎn)移與光伏用地政策是相伴相生的。在2017年之前，國家相關(guān)部門對于光伏用地大多參考2015年下發(fā)的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)[2015]5號(hào))(以下簡稱“5號(hào)文”)。

該文件對于光伏用地政策的表述為，“使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案;對項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。”

按照這一文件，占用農(nóng)用地的光伏電站，所有用地均按建設(shè)用地管理，即要求辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)。對于光伏電站用地來說，這一規(guī)則嚴(yán)苛且實(shí)操難度大。眾所周知，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的審批流程漫長且難度較大，另一方面，對于中東部地區(qū)來說，未利用地量少且大部分建設(shè)條件較差，多為坡度較大的山地或者溝壑扽地形，也會(huì)進(jìn)一步提高電站的建設(shè)成本，影響發(fā)電量。

直到2017年，國土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)[2017]8號(hào))(以下簡稱“8號(hào)文”)。8號(hào)文最大的變化在于明確了光伏扶貧項(xiàng)目、光伏復(fù)合項(xiàng)目的特殊用地政策。

8號(hào)文規(guī)定，利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性，對于使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開展光伏復(fù)合項(xiàng)目的，省級能源、國土資源主管部門商同級有關(guān)部門，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求(含光伏方陣架設(shè)高度)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。

趁著這一政策的“東風(fēng)”，在西北地區(qū)限電愈發(fā)緊張的情況下，我國光伏電站的開發(fā)建設(shè)重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)移至中東部省份，中東部省份大多為農(nóng)業(yè)大省，平坦連片的大規(guī)模未利用地較少，而與農(nóng)業(yè)相結(jié)合的復(fù)合項(xiàng)目模式便橫空出世。

實(shí)際上，8號(hào)文的出臺(tái)相當(dāng)于打開了光伏電站使用一般農(nóng)用地的“口子”。但由于8號(hào)文并未給出具體的操作細(xì)則，在這一文件之后，各省又陸續(xù)出臺(tái)了針對光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等具體操作事項(xiàng)的相關(guān)用地政策。

8號(hào)文的出臺(tái)被行業(yè)稱為“光伏扶貧、光伏復(fù)合項(xiàng)目的重大利好”，也是從8號(hào)開始，光伏復(fù)合項(xiàng)目如雨后春筍般的啟動(dòng)申報(bào)，油牡丹、蘑菇、中草藥甚至水稻等農(nóng)作物都是光伏+跨界探索的目標(biāo)對象。但由于電力投資與農(nóng)業(yè)經(jīng)營跨度之大，導(dǎo)致大部分復(fù)合電站中，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目僅僅成為光伏電站的附屬，而未實(shí)現(xiàn)真正的農(nóng)作物增產(chǎn)與市場化運(yùn)作。

此前，在光伏們調(diào)研中，過去幾年，光伏復(fù)合項(xiàng)目中的農(nóng)業(yè)或者漁業(yè)部分，一部分是通過電力投資商與農(nóng)業(yè)公司合作，將復(fù)合部分的經(jīng)營完全交由合作方;另一部分則有部分電力投資商跨界經(jīng)營農(nóng)業(yè)板塊業(yè)務(wù)，但這部分復(fù)合項(xiàng)目的產(chǎn)出也大多供給了集團(tuán)內(nèi)部食堂餐廳等，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)部分市場化經(jīng)營的尚在少數(shù)。

除此之外，還有相當(dāng)一部分的光伏復(fù)合項(xiàng)目，僅僅是打著復(fù)合項(xiàng)目的名義進(jìn)行備案申報(bào)，建成之后復(fù)合項(xiàng)目部分隨即荒廢，即并未在運(yùn)營階段實(shí)現(xiàn)光伏復(fù)合部分的作用與價(jià)值。這也是直接導(dǎo)致部分省份在后期嚴(yán)查光伏復(fù)合項(xiàng)目用地的“導(dǎo)火索”。

政策收緊

進(jìn)入“十四五”之后，光伏復(fù)合項(xiàng)目的趨勢尤為明顯，在多個(gè)省份的“十四五”規(guī)劃中都明確鼓勵(lì)采用光伏+的方式建設(shè)電站，但隨著新能源發(fā)展速度的加快，光伏復(fù)合項(xiàng)目用地收緊的問題開始凸顯。

2021年11月2日，山東省自然資源廳下發(fā)《關(guān)于對光伏項(xiàng)目用地進(jìn)行核查的通知》，核查光伏項(xiàng)目土地使用是否符合魯國土資規(guī)〔2018〕4號(hào)文件規(guī)定要求，是否履行項(xiàng)目建設(shè)方案和土地復(fù)合利用方案備案程序，永久性建設(shè)設(shè)施是否取得合法建設(shè)用地審批手續(xù)，布設(shè)在農(nóng)用地上的光伏設(shè)施是否存在硬化地面、破壞耕作層、拋荒、撂荒、影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等情況，并且要求即日起停止光伏項(xiàng)目用地占用耕地的備案工作。

幾個(gè)月之后，與山東同樣作為農(nóng)業(yè)、光伏發(fā)展大省的河北省也開啟了光伏用地核查，據(jù)光伏們了解，在通知下發(fā)之前，河北主要相關(guān)部門已經(jīng)就光伏用地問題進(jìn)行過討論。

此外，在海南省一份擬發(fā)文件中，進(jìn)一步明確農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目不得在永久基本農(nóng)田、第三次國土調(diào)查(以下簡稱“三調(diào)”)耕地和新增耕地上實(shí)施，估計(jì)在“三調(diào)”恢復(fù)屬性地類上實(shí)施。據(jù)海南相關(guān)開發(fā)人員介紹，目前海南省的光伏復(fù)合項(xiàng)目在發(fā)改委獲得備案之后，還需要通過海南省平價(jià)菜保供惠民行動(dòng)專班辦公室的農(nóng)光方案審查。

在此前海南省平價(jià)菜保供惠民行動(dòng)專班辦公室發(fā)布的《關(guān)于加快光伏蔬菜大棚設(shè)計(jì)方案審查的函》中明確，建設(shè)的光伏蔬菜大棚必須滿足《示范性光伏蔬菜大棚技術(shù)規(guī)范規(guī)程》的技術(shù)指標(biāo)要求(即"624"技術(shù)規(guī)范)。省平價(jià)菜專班組織省發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、資規(guī)、測繪等部門成立2個(gè)小組赴相關(guān)市縣對農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目開展實(shí)地核查，主要采取實(shí)地查看、聽取匯報(bào)、查閱資料等形式進(jìn)行核查指導(dǎo)，確保按技術(shù)要求整改后，能種菜、種好菜，對未按期完成整改的農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目以涉嫌違法違規(guī)占用農(nóng)用地進(jìn)行立案調(diào)查。

針對光伏復(fù)合項(xiàng)目的用地規(guī)則，各省在實(shí)施細(xì)則中亦是不盡相同。例如，遼寧省明確不允許光伏項(xiàng)目占用一般農(nóng)田;多年不曾主動(dòng)發(fā)展光伏的河南省是近幾年風(fēng)電發(fā)展的熱門區(qū)域之一，據(jù)當(dāng)?shù)刭Y深人士介紹，“風(fēng)電必須用建設(shè)用地，建設(shè)用地可以調(diào)，過去一般耕地調(diào)建設(shè)用地還比較好辦，現(xiàn)在難度較大，分管領(lǐng)導(dǎo)批的特別慢”。

另一中部省份安徽亦面臨光伏用地收緊的趨勢，“目前允許，但是政策是在逐漸收緊，對一般農(nóng)用地種植有一定的要求。非農(nóng)化、非糧化的政策導(dǎo)向是收緊的，原來種糧油作物的現(xiàn)在也要繼續(xù)種植，之前安徽省自然資源廳和能源局聯(lián)合發(fā)布的文件在今年9月22日就到期了，光伏用地有一刀切的趨勢”，一位深耕安徽光伏開發(fā)市場的資深人士告訴光伏們。

但也有省份進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定，在《云南省加快光伏發(fā)電發(fā)展若干政策措施》解讀新聞發(fā)布會(huì)上，云南自然資源廳明確，對光伏復(fù)合項(xiàng)目利用25度以上耕地(水田除外)或其他農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣，不破壞耕地耕作層及農(nóng)用地生產(chǎn)條件的可不改變原用地性質(zhì)，用地允許以租賃方式取得;光伏復(fù)合項(xiàng)目以外的其他光伏發(fā)電項(xiàng)目，使用農(nóng)用地的，所有用地均按建設(shè)用地管理，應(yīng)依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

用地問題

在一系列嚴(yán)查光伏用地的背后是我國糧食安全與土地紅線問題的嚴(yán)峻性。黨的“十八大”以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了新糧食安全觀，確立了國家糧食安全戰(zhàn)略。

今年3月6日，習(xí)近平總書記在看望參加全國政協(xié)十三屆五次會(huì)議的農(nóng)業(yè)界、社會(huì)福利和社會(huì)保障界委員并參加聯(lián)組會(huì)時(shí)，就抓好糧食生產(chǎn)、確保糧食安全作出深刻闡述，強(qiáng)調(diào)要未雨綢繆，始終繃緊糧食安全這根弦。當(dāng)前，國際形勢繼續(xù)發(fā)生深刻復(fù)雜變化，百年變局和世紀(jì)疫情相互交織，國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)艱巨繁重，“三農(nóng)”壓艙石作用進(jìn)一步凸顯。面向未來，我國糧食安全的基礎(chǔ)需要進(jìn)一步鞏固增強(qiáng)，保障糧食安全的任務(wù)十分艱巨。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”，確保農(nóng)田只能用來發(fā)展種植業(yè)特別是糧食生產(chǎn)，確保18億畝耕地實(shí)至名歸;要不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，落實(shí)好“農(nóng)田必須是良田”，努力建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為穩(wěn)定保障糧食產(chǎn)能進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)。

在全國糧食安全的戰(zhàn)略抓手下，以中東部地區(qū)為主的農(nóng)業(yè)大省或?qū)⑦M(jìn)一步收緊光伏電站用地政策。事實(shí)上，光伏用地一直是光伏電站投資的的主要約束條件之一。2016年之前，光伏電站建設(shè)主要集中在擁有廣闊土地的西北地區(qū)時(shí)，這一矛盾尚未凸顯。但在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的中東部省份，找地便成為光伏電站建設(shè)的“首要任務(wù)”，甚至成為項(xiàng)目進(jìn)度的關(guān)鍵，而這一矛盾實(shí)際上從領(lǐng)跑者時(shí)代就已存在。

在2018年第三批領(lǐng)跑者項(xiàng)目中，某地在原本規(guī)劃好的土地中出現(xiàn)了大量的基本農(nóng)田、未成林造林地、公益林地等土地性質(zhì)以及溝壑、山脊等地形地貌問題導(dǎo)致了土地整體利用率過低。眾所周知，領(lǐng)跑者項(xiàng)目的主導(dǎo)方是地方政府，在由地方政府主導(dǎo)的規(guī)劃方案中尚且出現(xiàn)土地性質(zhì)不一等問題，所以用地問題在普通項(xiàng)目的落實(shí)中挑戰(zhàn)更為巨大。

在中東部地區(qū)普遍面臨著未利用地地形復(fù)雜、土地利用率低的問題，所以相當(dāng)一部分的光伏電站用地中均使用了一定比例的一般農(nóng)田，甚至在更早期的光伏電站建設(shè)中還出現(xiàn)了占用基本農(nóng)田的情況。

有設(shè)計(jì)院資深規(guī)劃人士透露，一般來說設(shè)計(jì)院會(huì)建議投資企業(yè)不要使用一般農(nóng)田，“雖然從政策來看并不沖突，但目前國家土地政策普遍收緊，國土資源部在核查基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡，所以很多地方相關(guān)部門的說法會(huì)提到，需要在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，繼續(xù)研究論證已經(jīng)具備基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)的一般農(nóng)田，需要預(yù)留作為后備儲(chǔ)備可轉(zhuǎn)為基本農(nóng)田的后備耕地，需要等待研究結(jié)果”。

標(biāo)準(zhǔn)缺失

此除了形式上的占用，光伏復(fù)合項(xiàng)目的問題還在于土地性質(zhì)與實(shí)際情況是否相符的認(rèn)定等。一家位于廣東的光伏電站投資商告訴光伏們，下圖中的土地性質(zhì)雖然為一般農(nóng)田，但已經(jīng)荒蕪多年，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不愿意去進(jìn)行耕種，“在我們投資建設(shè)光伏電站之前，這片土地荒草都有半人高了，光伏電站并網(wǎng)之后，我們在縣供銷社及鎮(zhèn)農(nóng)資保供的技術(shù)指導(dǎo)下，與合作農(nóng)戶在年前就開始春耕備耕，目前各項(xiàng)種植工作正有序推進(jìn)，打造真正的生態(tài)農(nóng)場。”

建設(shè)光伏電站前后對比(上圖為荒蕪的農(nóng)田，下圖為光伏電站建成之后開展春耕)

“光伏電站用地政策應(yīng)該實(shí)事求是，一般農(nóng)田也有很多是農(nóng)民不愿意去耕種或者不具備耕種條件的。光伏用的絕大多數(shù)都是農(nóng)民不愿意種的荒地，稍微好用的土地農(nóng)民都不舍得給別人種光伏，光伏也租不起。如果農(nóng)業(yè)能跟光伏電站建設(shè)更好的融合發(fā)展，這也應(yīng)該是未來新能源發(fā)展的一大趨勢，而不能一刀切的認(rèn)定所有的一般農(nóng)田都不能建設(shè)光伏”，上述投資商的建議也代表了一部分投資企業(yè)的觀點(diǎn)。

光伏+種植(來源：陽光新能源)

從土地利用角度，一位行業(yè)人士認(rèn)為，光伏+農(nóng)業(yè)提高土地利用率，應(yīng)該支持才對，光伏前后排的間距能保障足夠太陽輻射了，同時(shí)在太陽好的地方光伏板還能避免太陽直射。

“很多耕地都在山頂上，有些毫無植被的地區(qū)在土地性質(zhì)商卻被劃歸為宜林地”，一位光伏電站資深開發(fā)人士感慨道。

“光伏用地管理不能只是形式主義，比如有的省份，寸草不生的石頭山也會(huì)被認(rèn)定為基本農(nóng)田或者為林地”，另一位了解河南省新能源情況的資深人士補(bǔ)充道。

這一問題的背后還涉及到光伏復(fù)合項(xiàng)目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題，。今年兩會(huì)期間，全國人大代表、樂山太陽能研究院院長姜希猛在《關(guān)于農(nóng)業(yè)光伏復(fù)合項(xiàng)目建立土地可持續(xù)管理體系的建議》提案中指出，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，我國光伏產(chǎn)業(yè)對土地資源的需求持續(xù)增加。要保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與光伏電力產(chǎn)出并重，就要建設(shè)一套光伏復(fù)合項(xiàng)目的土地可持續(xù)管理體系。農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平應(yīng)參考當(dāng)?shù)赝愅恋氐漠a(chǎn)出水平，進(jìn)行標(biāo)定并分級管理。他建議農(nóng)業(yè)部門和能源部門聯(lián)合監(jiān)管光伏復(fù)合項(xiàng)目，項(xiàng)目方定期向監(jiān)管方上報(bào)各項(xiàng)數(shù)據(jù)，監(jiān)管方負(fù)責(zé)發(fā)布更新數(shù)據(jù)和周期性監(jiān)管報(bào)告，并制定獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和懲罰機(jī)制。

盡管8號(hào)文在提出之時(shí)明確要求“各地區(qū)研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求(含光伏方陣架設(shè)高度)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響”，但大部分地區(qū)只是出臺(tái)了相關(guān)的建設(shè)要求，對于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施等卻一直未形成統(tǒng)一的要求。

在參與了多省新能源發(fā)展規(guī)劃之后，某資深設(shè)計(jì)院人士認(rèn)為，我國新能源發(fā)展的廣闊空間仍然集中在中西部，東部地區(qū)的土地問題“難解”，與糧食安全相比，新能源發(fā)展的理由并沒有那么充分。

實(shí)際上，光伏發(fā)展與土地政策的問題還不僅僅局限在土地性質(zhì)上，土地稅收亦是其中一顆“不定時(shí)炸彈”。截至目前各省并未出臺(tái)統(tǒng)一的新能源用地稅收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這也導(dǎo)致了不少地區(qū)被“隨意”征稅的情況頻發(fā)，即征稅范圍、征稅額度以及征收機(jī)構(gòu)均不盡相同。從光伏領(lǐng)跑者、光伏扶貧到普通的光伏電站，征稅因地區(qū)而異，也給新能源投資帶來了不少的困擾。

進(jìn)入“十四五”之后，國家主管部門多次強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)可再生能源大規(guī)模高比例市場化、高質(zhì)量發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展意味著行業(yè)不能再繼續(xù)此前的粗放發(fā)展態(tài)勢。在當(dāng)前的用地政策下，尤其是中東部地區(qū)，單一的光伏電站建設(shè)將不再受用?？梢灶A(yù)見的是，合理利用土地、實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約利用以及空間利用、提高土地價(jià)值一定會(huì)是新能源未來發(fā)展的方向之一，而對于投資商來說，這又是一堂考驗(yàn)跨界與實(shí)踐的專業(yè)課。