政策解讀丨貫徹落實能源綠色低碳轉(zhuǎn)型政策四大關(guān)鍵

政策解讀丨貫徹落實能源綠色低碳轉(zhuǎn)型政策四大關(guān)鍵

——訪華北電力大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授袁家海

近日，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機制和政策措施的意見》（發(fā)改能源〔2022〕206號），以下簡稱《意見》。《意見》作為碳達峰碳中和“1+N”政策體系的重要保障方案之一，是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》在能源領(lǐng)域政策保障措施的具體化。

那么，《意見》將帶來哪些影響？貫徹落實《意見》需要做好哪些工作？帶著這些疑問，中能傳媒記者專訪了華北電力大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授袁家海。

記者：請您談?wù)劇兑庖姟烦雠_的目的及意義？將帶來哪些影響？

袁家海：《意見》是碳達峰碳中和“1+N”政策體系的一個關(guān)鍵拼圖，從體制機制完善創(chuàng)新的角度對“能耗雙控、重點減碳、安全替代”工作的穩(wěn)步推進提出了系統(tǒng)、清晰、明確的建設(shè)時序、步驟與重點，旨在構(gòu)建綠色低碳能源體系的制度“底層構(gòu)架”。《意見》聚焦能源電力產(chǎn)供儲銷、監(jiān)管、投資等全過程，涉及終端能源消費、能源開發(fā)利用、跨部門協(xié)同、電力市場、電力保供等重要轉(zhuǎn)型保障機制，多層次、多維度、全領(lǐng)域明確了能源電力低碳轉(zhuǎn)型的“路線圖”，對推動碳減排工作部署具有重要指導(dǎo)作用。

新的低碳發(fā)展需求會對既有的能源體制機制產(chǎn)生沖擊，從而產(chǎn)生一些現(xiàn)實問題和負(fù)面影響，如部分行業(yè)節(jié)能減排進程緩慢、新能源消納受阻、區(qū)域性短時電力供應(yīng)不足等。為保障2030年碳達峰目標(biāo)如期實現(xiàn)，《意見》提出了切實可行且全面的綠色低碳能源轉(zhuǎn)型體制機制，結(jié)合后續(xù)將發(fā)布的重點行業(yè)碳達峰實施方案，引導(dǎo)全社會各行業(yè)的低碳發(fā)展。在強調(diào)綠色低碳轉(zhuǎn)型之外，《意見》通篇隱含的關(guān)鍵詞是“保供”，因為保障能源安全是能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的前提。通過加強能耗“雙控”、終端部門用能清潔替代、新能源開發(fā)就地消納、省間能源互濟、供需雙側(cè)靈活性資源調(diào)配、深化煤電清潔高效轉(zhuǎn)型、能源電力系統(tǒng)安全協(xié)同與應(yīng)急儲備等措施，提升我國能源自給度和可靠性，并降低用電需求過快增長和“黑天鵝”極端事件對供能安全的沖擊。

記者：您重點關(guān)注《意見》中的哪些領(lǐng)域？這些領(lǐng)域提出的相關(guān)政策措施應(yīng)如何貫徹落實？

袁家海：在終端能源利用方面，《意見》強調(diào)工業(yè)、建筑和交通三大終端用能部門的綠色能源消費，以降低能耗、推進電氣化、能源多級利用、提升節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、推廣清潔材料與燃料等方式來引導(dǎo)終端綠色消費，明確控制能耗強度優(yōu)先于能耗總量控制，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。預(yù)計建筑和交通部門用能仍有較大的增量空間，2030年之后方能實現(xiàn)碳達峰，而工業(yè)部門用能增量見頂且清潔能源替代加深，大概率與經(jīng)濟體整體同步實現(xiàn)碳達峰。需要警惕的是，在非化石能源尚未完全滿足增量需求的情況下，過快的電氣化發(fā)展速度會為煤電發(fā)展創(chuàng)造客觀條件，緩解終端部門碳排放增長但會增加電力部門的減排負(fù)擔(dān)。因此，需要采取跨部門協(xié)同轉(zhuǎn)型策略，在能源供需雙側(cè)以符合能效和經(jīng)濟原則的清潔能源綜合替代方式推進全領(lǐng)域穩(wěn)步碳達峰。

在能源開發(fā)利用方面，我國長期采用能源廣域調(diào)配的自上而下平衡方式來滿足用能需求，而隨著對新能源需求的不斷提升，分布式開發(fā)、就地消納的利用方式將更具普適性。對此，《意見》提出“建設(shè)多能互補、就近平衡、以清潔低碳能源為主體的新型能源系統(tǒng)”“探索同一市場主體運營集供電、供熱（供冷）、供氣為一體的多能互補、多能聯(lián)供區(qū)域綜合能源系統(tǒng)”“大力推進高比例容納分布式新能源電力的智能配電網(wǎng)建設(shè)”等重要指導(dǎo)意見，以自上而下與自下而上交互的能源平衡方式來保障我國能源安全、推動綠色低碳能源轉(zhuǎn)型。這樣既可以實現(xiàn)本地能源清潔開發(fā)利用來滿足部分增量需求，也能減少廣域能源網(wǎng)的輸送壓力與用能成本、提升能源供應(yīng)可靠性?？深A(yù)見的是，分布式開發(fā)就地消納的可再生能源利用將在“十四五”期間迅速發(fā)展，而限制其發(fā)展的體制機制藩籬必須一一識別、逐個打破。

能源供需的綠色低碳化本質(zhì)上都是圍繞著清潔電力展開的，《意見》從頂層設(shè)計、可再生能源分布式與集中式開發(fā)并舉、全國統(tǒng)一電力市場體系、供需雙側(cè)靈活性資源建設(shè)等方面，進一步完善了新型電力系統(tǒng)的建設(shè)方針。其中，全國統(tǒng)一電力市場將有力強化區(qū)域間電力資源調(diào)配，在省間中長期和現(xiàn)貨交易取得良好進展的基礎(chǔ)上，需要進一步推進省間輔助服務(wù)市場的試點推廣，實現(xiàn)送受兩端協(xié)同發(fā)力消納新能源，結(jié)合容量市場的電力資源充裕度保障機制，在保障地方電力基本平衡后，以市場發(fā)現(xiàn)價格方式提升區(qū)域間電力供應(yīng)安全的互濟保障能力。同時，分布式能源和需求響應(yīng)的市場化機制有望發(fā)展突破，豐富市場交易品種和系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力，扭合分散式交易與集中式交易來提升市場活力。

記者：《意見》的貫徹落實至關(guān)重要，您認(rèn)為面臨哪些困難？需要做哪些工作？

袁家海：第一，出臺新型電力系統(tǒng)的專題規(guī)劃，統(tǒng)籌各類資源的高效協(xié)同配置。我國是以電力總體規(guī)劃為引領(lǐng)、配套不同電源的專題規(guī)劃來構(gòu)建未來五年內(nèi)的電力發(fā)展路線圖，雖然各配套規(guī)劃之間存在一定的銜接性，但各電源品種簡單疊加的“拼盤式”規(guī)劃，無法充分實現(xiàn)各類資源的功能協(xié)同互補，難以適應(yīng)以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)對大規(guī)模靈活調(diào)節(jié)性資源的需求。“十四五”應(yīng)立足綜合資源規(guī)劃理念，出臺新型電力系統(tǒng)專題規(guī)劃，從系統(tǒng)優(yōu)化角度考慮邊界條件約束，優(yōu)化電力供應(yīng)與消費模式，建立“需求場景+資源配置+市場機制+政策保障”模式，有序高效實施新型電力系統(tǒng)建設(shè)工作。

第二，完善煤電電量控制與電力潛力釋放機制統(tǒng)籌減碳與保供。作為主力電源的煤電也是高碳電源，長期承擔(dān)著基礎(chǔ)保供的重任，也決定了我國電力部門碳達峰時間表。“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)在要求是控制煤電電量增長，電力安全供應(yīng)強調(diào)的是電力供需的實時平衡。因此，二者共同要求下，需要通過終端用電需求的有效節(jié)能、非化石能源的快速發(fā)展來滿足用電增量，控制煤電電量增長，近中期應(yīng)以充分挖掘煤電靈活調(diào)節(jié)潛力為主要手段、以協(xié)同部署其他靈活性資源為重要補充，應(yīng)對新能源滲透率提升和用電負(fù)荷尖峰化所帶來的平衡挑戰(zhàn)，實現(xiàn)電力減碳和安全供應(yīng)的雙重任務(wù)。

第三，提前布局煤電碳捕集技術(shù)創(chuàng)新與商業(yè)化驗證。碳捕集技術(shù)是我國實現(xiàn)能源深度減排的必然選擇，尤其是對工業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)、難以替代的化石燃料燃燒、中長期煤電緩解碳約束壓力等將起到關(guān)鍵作用。我國存量常規(guī)煤電機組的集中建設(shè)期是2006~2016年，按照30年運行壽命計算，將在2036~2046年間有序退出，但可能會引發(fā)電力供應(yīng)安全問題，而長期留存又會使得碳排放量居高不下。因此，對其中部分工況良好的機組進行碳捕集改造可以使其以低碳方式繼續(xù)服役，平衡減碳與保供需求。在未來碳中和電力系統(tǒng)中，可控穩(wěn)定的低碳發(fā)電資源依然不可或缺，因其不僅能夠提供穩(wěn)定可靠且可調(diào)節(jié)的電力輸出，還可以顯著降低深度脫碳的成本、應(yīng)對突發(fā)極端天氣事件，同時煤電摻燒生物質(zhì)發(fā)電耦合碳捕集設(shè)施可以提供負(fù)排放，很可能成為保障整個能源系統(tǒng)安全脫碳的“壓艙石”。因此，“十四五”期間有必要加快以煤電行業(yè)為重點的碳捕集技術(shù)研發(fā)與商業(yè)示范，這樣才能為2030年后有序推進煤電CCS部署提供客觀條件。

第四，因地制宜引導(dǎo)并尊重地方和各用能主體的轉(zhuǎn)型意愿。能源綠色低碳轉(zhuǎn)型頂層機制設(shè)計完善后，具體工作的實施推進需要地方政府和社會用能主體的積極參與。我國不同區(qū)域的資源條件和經(jīng)濟承受能力、不同用能主體的消費模式和減排措施等存在差異，要以“穩(wěn)發(fā)展”為前提因地制宜采取針對性的轉(zhuǎn)型方式，利用市場激勵和必要的財政手段來引導(dǎo)地方和用能主體有節(jié)奏地推進轉(zhuǎn)型工作，引導(dǎo)有條件的地方和用能主體率先碳達峰碳中和，但須避免地方性、行業(yè)性的“一刀切”管理和違規(guī)操作。