美對華光伏供應(yīng)鏈施加制裁箭在弦上

繼美國拜登政府以“強迫勞動”為借口宣布禁止進口所有來自新疆地區(qū)的棉花和番茄產(chǎn)品，現(xiàn)又以同樣借口指向了新疆地區(qū)的太陽能產(chǎn)業(yè)。目前，拜登政府正在考慮對我國尤其是新疆地區(qū)生產(chǎn)的太陽能電池板及組件實施制裁問題。2021年3月25日，里克·斯科特、馬可·魯比奧、約翰·肯尼迪等八名美國共和黨籍參議員向參議院提交《禁止購買在中國生產(chǎn)或組裝的太陽能電池板提案》(又稱為《把中國排除出太陽能產(chǎn)業(yè)2021年提案》)，禁止美國聯(lián)邦資金用于采購中國生產(chǎn)，尤其是在存在“強迫勞動”問題的新疆地區(qū)生產(chǎn)或組裝的太陽能電池板。

美國將重建基礎(chǔ)設(shè)施 重點支持可再生能源等行業(yè)

推動能源結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型是未來三十年世界實現(xiàn)碳中和目標的關(guān)鍵。目前，光伏是所有能源種類中實現(xiàn)上述目標最理想的能源之一。作為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，我國光伏產(chǎn)業(yè)正在成為中國為數(shù)不多可參與國際競爭并取得領(lǐng)先優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。我國是光伏組件生產(chǎn)大國，具備光伏行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈制造優(yōu)勢，硅料、硅片、電池片、組件環(huán)節(jié)在全球市占率排名第一。《紐約時報》4月20日刊文稱，美國目前幾乎完全依賴中國工廠提供的低成本太陽能電池組件。該文章強調(diào)，中國供應(yīng)著全球逾80%的太陽能電池板原材料——多晶硅，其中約一半來自新疆地區(qū)，而在2019年，全球只有不到5%的多晶硅來自美國公司。

實際上，自美對華啟動“301調(diào)查”事件開始，中美在清潔能源領(lǐng)域，包括太陽能電池板問題上已存在數(shù)十年貿(mào)易摩擦。早在2011年，美國時任總統(tǒng)奧巴馬簽署軍隊撥款法案，其中包含了一項特別條款，要求美國軍方不得采購中國太陽能電池板，并要求軍方優(yōu)先購買本國生產(chǎn)的太陽能電池板。此后，美國政府對從中國進口的太陽能電池模塊加征高額關(guān)稅，是美首次對華光伏產(chǎn)業(yè)進行反傾銷反補貼調(diào)查。2014年，美國對進口自中國大陸和臺灣地區(qū)的太陽能電池征收高達165.04%的反傾銷稅。這是美對華光伏產(chǎn)業(yè)實行的第二次“雙反”調(diào)查，是在WTO裁定美國對華光伏“雙反”調(diào)查違規(guī)的情況下加征高額關(guān)稅。2018年1月，美國政府發(fā)布公告，對進口自中國的太陽能電池板及組件在今后四年分別征收30%、25%、20%和15%的關(guān)稅。

在《把中國排除出太陽能產(chǎn)業(yè)2021年提案》提出時，拜登總統(tǒng)還公布了一項2萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃。其中，可再生能源作為重要支持方向之一，旨在重建美國基礎(chǔ)設(shè)施。近日，美國太陽能工業(yè)協(xié)會發(fā)布“供應(yīng)鏈追溯指南”，號稱幫助美太陽能公司避開涉嫌強迫勞動和其他非道德使用勞工生產(chǎn)的產(chǎn)品。5月12日，美國總統(tǒng)氣候問題特使約翰·克里也表示，拜登政府正在考慮對所謂的中國“強迫勞動”生產(chǎn)的太陽能電池板及其他部件實施制裁。

《把中國排除出太陽能產(chǎn)業(yè)2021年提案》

《把中國排除出太陽能產(chǎn)業(yè)2021年提案》共6條，其中第6條是對涉及的實體、行政機構(gòu)和太陽能電池板的定義。涉及的實體指任何在中國有居所的實體，以及受中國政府或中國共產(chǎn)黨影響或控制的實體，具體由美國國土安全局局長決定。行政機構(gòu)指《美國法典》第41篇第133條中的“行政機構(gòu)”。太陽能電池板指的是晶體硅光伏電池和組件。

第2條是關(guān)于禁止向外國實體購買太陽能電池板的規(guī)定。在該提案通過后180天內(nèi)，美國行政管理和預(yù)算部應(yīng)在咨詢總務(wù)管理局后為行政機構(gòu)制定標準和指南，以禁止美國聯(lián)邦政府資金通過合同或補貼形式向中國相關(guān)實體購買太陽能電池板，以及禁止使用美國政府發(fā)行的預(yù)付卡向中國相關(guān)實體購買太陽能板。此外，聯(lián)邦采購管理委員會應(yīng)修訂《美國聯(lián)邦采購條例》，來禁止上述聯(lián)邦合同(主合同和分合同)的執(zhí)行。

第3條是執(zhí)行豁免的規(guī)定，美國行政機構(gòu)長官如果向國務(wù)卿和國土安全部部長證明從中國進口的太陽能板是其唯一的供貨來源，且國務(wù)卿和國土安全部部長共同批準該執(zhí)行豁免請求，則可獲得執(zhí)行豁免。另外，行政機構(gòu)長官提出豁免請求時應(yīng)同時告知行政管理和預(yù)算局。行政管理和預(yù)算局局長應(yīng)向有關(guān)國會委員會(指美國參議院對外關(guān)系委員會、國土安全和政府事務(wù)委員會，以及美國眾議院外交事務(wù)委員會、監(jiān)督和改革委員會)提交季度報告，列出所有豁免請求，包括每個請求被批準或被拒絕的處理結(jié)果。

第4條是關(guān)于美國審計署提交研究報告的規(guī)定。在該提案通過的275天內(nèi)，美國審計署應(yīng)向國會提交一份聯(lián)邦政府機構(gòu)和部門向中國有關(guān)企業(yè)購買的太陽能板數(shù)量的報告。

第5條是關(guān)于調(diào)查的規(guī)定，分為進行獨立調(diào)查和向國會提交兩步。首先是獨立調(diào)查，在本提案通過1年內(nèi)，行政管理和預(yù)算局局長應(yīng)與聯(lián)邦政府資助的科研機構(gòu)簽訂合同就以下內(nèi)容進行調(diào)研：美國關(guān)于太陽能電池板生產(chǎn)的國內(nèi)市場的現(xiàn)狀和未來發(fā)展;美國國內(nèi)太陽能電池板市場與該行業(yè)技術(shù)發(fā)展保持同步的能力;與太陽能電池板生產(chǎn)相關(guān)的全球供應(yīng)鏈和勞工現(xiàn)狀。其次是向國會提交，即在行政管理和預(yù)算局收到調(diào)查報告后30天內(nèi)，該局局長應(yīng)將該調(diào)查報告提交給參議院國土安全和政府事務(wù)委員會、能源和自然資源委員會，以及眾議院國土安全委員會、監(jiān)管和改革委員會、能源和商業(yè)委員會。

或?qū)⒂绊懳覈夥舷掠纹髽I(yè)

目前，該提案已提交給參議院國土安全和政府事務(wù)委員會審議。若國土安全和政府事務(wù)委員會獲得多數(shù)人投票并通過提案，則將被提交至眾議院的下屬委員會辯論和投票。若兩院對該提案的最終文本達成完全一致，將提交美國拜登總統(tǒng)。若拜登總統(tǒng)簽署并批準該提案，則該提案就成為法律。就目前來看，該提案成為法律的可能性較大，將對我國光伏領(lǐng)域企業(yè)產(chǎn)生重大且深遠的影響。

從近兩年中國太陽能光伏組件出口市場分布占比來看，中國前十大出口市場多以傳統(tǒng)市場為主，如荷蘭、日本、越南、印度、澳大利亞等，美國不在其中。另外，中國太陽能電池板的原材料及技術(shù)進口對美國的依賴程度并不高。然而，太陽能電池板的原材料多晶硅產(chǎn)自中國新疆地區(qū)的占比高。根據(jù)去年美國發(fā)布的《新疆供應(yīng)鏈業(yè)務(wù)咨詢報告》，美國將多部門聯(lián)動執(zhí)法隔斷新疆供應(yīng)鏈。這很可能會帶來對中國太陽能電池板及組件生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)濟制裁和出口管制，還將波及與其環(huán)環(huán)相扣的我國上下游企業(yè)。另外，美國的盟友，如歐盟國家、英國、澳大利亞、日本、印度等也將受到上述政策的影響，對我國相關(guān)太陽能電池板及組件上下游企業(yè)產(chǎn)生負面影響。為應(yīng)對美國的針對性打壓及制裁，我國太陽能電池板及組件生產(chǎn)企業(yè)及其上下游企業(yè)應(yīng)結(jié)合自身業(yè)務(wù)模式、戰(zhàn)略安排等實際情況盡早建立相應(yīng)的合規(guī)體系，排查并管控從進口物項到產(chǎn)品出口的全流程風險，并細化各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的合規(guī)管理工作。

(連俊雅為北京理工大學國際爭端預(yù)防和解決研究院研究員、北京理工大學法學院講師，魏慶為中國貿(mào)促會法律事務(wù)部法律合作處處長、中國政法大學博士生。)