歐洲碳減排政策回顧、分析及我國減碳挑戰(zhàn)

由于發(fā)展階段的不同，很多歐洲國家在20世紀80年代左右已經(jīng)實現(xiàn)了“碳達峰”，美國和日本也分別在2007、2010年左右實現(xiàn)了碳達峰。

歐洲不少國家已經(jīng)將氣候保護納入法律程序，英國、德國、美國等國家相繼確定了2050年實現(xiàn)碳中和時間表。

本文主要對歐洲國家和歐盟的一些減排/碳中和政策進行梳理分析。

01京都議定書回顧

《京都議定書》是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的補充條款，1997年12月，在日本京都舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方第三次會議通過了該議定書，《京都議定書》的目的是限定發(fā)達國家的溫室氣體排放，用來抑制全球變暖。

作為《京都協(xié)議書》的基礎(chǔ)公約，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》是1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議上簽署的。該公約由26條正文組成，目標(biāo)是維持大氣溫室氣體濃度，以避免人類活動對氣候系統(tǒng)產(chǎn)生危險干擾。該公約于1994年3月21日生效，它是人類歷史上首次以法規(guī)的形式限制各國溫室氣體排放。

《京都議定書》確定聯(lián)合國氣候變化框架公約內(nèi)的發(fā)達國家到2010年碳排放量比1990年降低5%（包括二氧化碳等6種溫室氣體）。具體來說，2008年-2012年發(fā)達國家必須完成的減碳目標(biāo)是：與1990年相比，歐盟削減8％、美國削減7％、日本削減6％、加拿大削減6％、東歐各國削減5％至8％。新西蘭、俄羅斯和烏克蘭可將排放量穩(wěn)定在1990年水平上。

從上述不同的目標(biāo)中可以看出來，歐盟設(shè)定的目標(biāo)最為激進。

02歐盟碳市場貿(mào)易機制EU-ETS

在減少溫室氣體排放的實踐中，碳排放權(quán)交易是最有效的市場手段，在世界范圍內(nèi)歐盟確立的溫室氣體排放貿(mào)易機制（EU-ETS）是減少碳排放的重要政策。EU-ETS于2005年正式啟動，其目的是將環(huán)境“成本化”，借助市場的力量將環(huán)境轉(zhuǎn)化為一種有償使用的生產(chǎn)要素，通過建立排放配額（EUA）交易市場，有效地配置環(huán)境資源、鼓勵節(jié)能減排技術(shù)發(fā)展。

EU-ETS是世界上第一個最大的跨國二氧化碳交易項目。該項目不僅覆蓋了歐盟成員國，同時也包含了挪威、冰島等國家，涉及近半數(shù)的溫室氣體。

從2005年開始，一直到2007年，歐盟為碳排放權(quán)交易進行了試運行，在此期間溫室氣體排放權(quán)交易只涉及二氧化碳，覆蓋能源、石化、鋼鐵、水泥等高耗能行業(yè)，這一階段EU-ETS為《京都議定書》積累了寶貴的經(jīng)驗和基礎(chǔ)。EU-ETS成立后，不僅實現(xiàn)了二氧化碳的現(xiàn)貨交易，而且期貨和期權(quán)交易也形成了可觀的規(guī)模。

從2008年開始，歐盟委員會擴大了溫室氣體的覆蓋范圍，由二氧化碳擴展到二氧化硫和氟氯烷等氣體，在這一時期EU-ETS與《京都議定書》的進程相一致。同時，歐盟委員會對碳配額和碳價格進行了回購和干預(yù)，以此來維持碳價格和減小碳價格的波動性，進而穩(wěn)定企業(yè)投資低碳經(jīng)濟的動力。

從2013年開始，歐盟規(guī)定在2008-2012年碳配額總量的基礎(chǔ)上，將減排目標(biāo)設(shè)定為在2005年的總量基礎(chǔ)上減排21%，每年以1.74%的指數(shù)遞減，覆蓋的行業(yè)也不斷擴大，期間航空業(yè)也被納入EU-ETS的范圍之內(nèi)。

2018年，歐盟批準了碳排放貿(mào)易體系的改革方案，確定了加速減少配額總量，通過市場穩(wěn)定儲備機制（MSR）回收更多的富余配額。2019年起到2023年，將市場穩(wěn)定儲備機制下每年的超額排放配額降低24%。

從效果來看，從2006年開始，歐盟碳配額價格出現(xiàn)了階段性的低迷，到了2018年碳價格開始回暖，2019年重新突破了20歐元/噸（2006年碳價格高點曾達到30歐元/噸），隨著2020年國際碳市場不斷升溫，碳配額價格也隨之攀升，2020年下半年再度突破了30歐元/噸。

03歐洲碳稅政策

歐洲是全球征收碳稅經(jīng)驗最豐富的地區(qū)，以北歐四國為代表，隨后從北歐擴展到愛爾蘭、冰島、西班牙、葡萄牙、法國、瑞士和英國等均推行了不同程度的碳稅政策。

目前全球碳稅主要分為兩類。一類是將碳稅作為一個單獨的稅種，以芬蘭、丹麥、瑞典、挪威和荷蘭為代表。芬蘭是世界上第一個征收碳稅的國家（1990年開始對化石燃料征收碳稅），隨后挪威、丹麥、瑞典也紛紛開征碳稅，目前碳稅的征收對象已經(jīng)從一次能源擴大到二次能源。

另一類是將碳稅與能源稅或者環(huán)境稅相結(jié)合，主要代表國家是意大利、德國、英國。例如英國并沒有獨立的碳稅，但是英國有和碳稅功能類似的稅種，如1990年針對化石燃料引入的化石燃料稅，以及2004年英國開始征收的氣候變化稅，針對全國性的天然氣、煤、液化天然氣和電力征收稅費，目的同樣是為了減少二氧化碳排放和應(yīng)對氣候變化。

04英國《氣候變化法案》

2008年英國出臺了《氣候變化法案》，規(guī)定到2050年將溫室氣體排放量在1990年的基礎(chǔ)上降低80%，期間以五年為周期設(shè)定溫室氣體排放上限碳預(yù)算，設(shè)立氣候變化委員會獨立管理英國氣候政策和減排目標(biāo)。

《氣候變化法案》是全球應(yīng)對氣候變化最早的框架法之一，英國通過設(shè)定目標(biāo)、議會審查和報告的常規(guī)流程，長期保持在氣候行動中承擔(dān)碳減排責(zé)任和提高碳管理，促進英國經(jīng)濟向低碳轉(zhuǎn)型。

05德國《氣候保護法》

德國聯(lián)邦議會在2019年11月15日通過了《氣候保護法》，首次以法律的形式確定德國中長期的減排目標(biāo)，《氣候保護法》針對各個領(lǐng)域制定特定的氣候保護目標(biāo)，明確了德國在2050年實現(xiàn)氣候中和。此外，該法案中還確定了在2030年應(yīng)實現(xiàn)溫室氣體排放總量較1990年減少55%的中期目標(biāo)?！稓夂虮Ｗo法》覆蓋了能源、工業(yè)、交通、建筑、農(nóng)業(yè)及廢棄物領(lǐng)域， 這些領(lǐng)域是德國碳排放的主要行業(yè)。

德國的《氣候保護法》規(guī)定了氣候工作審查和調(diào)整機制，每年由德國聯(lián)邦政府撰寫當(dāng)年的氣候保護報告，內(nèi)容包含短期實施情況和氣候保護計劃，從2021年起成立新的專家委員會對上一年的排放數(shù)據(jù)進行審查，并將評價表提交到聯(lián)邦議會。如果審查結(jié)果顯示某一領(lǐng)域的排放總量超過規(guī)定，則該領(lǐng)域的部門須三個月之內(nèi)制定調(diào)整的短期計劃，并責(zé)成該領(lǐng)域排放量回歸正常。

此外，德國將從2021年開始啟動國家排放交易系統(tǒng)（NEHS），此舉也是為實現(xiàn)“氣候保護計劃2030”氣候目標(biāo)的一項重要舉措。德國國家排放交易系統(tǒng)是對僅涵蓋了工業(yè)、能源行業(yè)及航空運輸業(yè)的歐盟排放交易體系的補充。該排放交易系統(tǒng)針對交通及建筑物供熱裝置所使用的化石燃料納入了碳價格，以此推動該領(lǐng)域加速向氣候友好的方向進行轉(zhuǎn)變。

06《巴黎協(xié)定》

2015年12月《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的近200個締約方在巴黎氣候變化大會上通過了《巴黎協(xié)定》，2016年4月22日締約國在紐約簽署了這個全球范圍內(nèi)應(yīng)對氣候變化的協(xié)定?！栋屠鑵f(xié)定》提出的目標(biāo)是將本世紀全球平均氣溫上升幅度控制在2攝氏度以內(nèi)，將全球氣溫上升控制在前工業(yè)化時期水平以上1.5攝氏度以內(nèi)。

《巴黎協(xié)定》是繼《京都議定書》后第二份有法律約束力的氣候協(xié)議，它明確了全球氣候變化的硬指標(biāo)，推動了各國以“自主貢獻”的方式參與全球氣候變化的行動，積極向綠色和可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型?！栋屠鑵f(xié)定》以發(fā)達國家?guī)ь^減排，并且加強對發(fā)展中國家的支持幫助，來共同減緩和應(yīng)對全球氣候變化。

07歐洲最新的碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）

2021年3月10日，歐洲議會以444票贊成、70票反對、181票棄權(quán)通過了一項關(guān)于與世貿(mào)組織兼容的歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）的決議。該議案稱，如果一些與歐盟有貿(mào)易往來的國家不能遵守碳排放相關(guān)規(guī)定，歐盟將對這些國家進口商品征收碳關(guān)稅。

新的CBAM法將影響所有向歐盟出口的國家，尤其是那些高耗能、高排放的行業(yè)。CBAM可能會嚴重影響印度、中國、巴西，甚至澳大利亞、波蘭等高排放行業(yè)占比較高的國家。

歐盟針對高碳進口產(chǎn)品而制定的CBAM政策對高排放工業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易出口將會帶來不小的影響，如果CBAM成行，那么將直接拉升高碳工業(yè)產(chǎn)品的出口成本，而且隨著歐盟對高碳產(chǎn)品出口數(shù)量的限制，將會進一步壓縮高碳產(chǎn)品的出口市場。在碳中和的大勢下，此舉也為高耗能行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型加快了步伐。

08我國減碳挑戰(zhàn)巨大，但碳達峰之路可以走得更快一些

從歐洲走過的道路我們可以看出來，歐洲提出碳中和相關(guān)目標(biāo)，在很大程度上是延續(xù)先前的減排趨勢。他們實現(xiàn)碳中和的難度相對較小。正是由于歐洲國家在碳減排道路上走得較遠，所以他們現(xiàn)在積極利用這一優(yōu)勢向外部國家施壓。歐盟最新發(fā)布的碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）就是此背景下的產(chǎn)物。

而目前我國碳排放總量仍在增加，需要先實現(xiàn)2030年前“碳達峰”，然后才能完成2060年前“碳中和”的目標(biāo)。從實現(xiàn)“碳中和”的時間來看，我國比發(fā)達國家時間更緊迫，碳排放下降的斜率更大?？紤]到內(nèi)外形勢，我們可以在碳達峰的路上走得更快一些，這樣從碳達峰到碳中和這部分的斜率才不會那么陡，壓力才小一些。

我國實現(xiàn)碳中和不僅是承擔(dān)國際責(zé)任，而且也是自身經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和能源保障的內(nèi)在需求。早日碳達峰、實現(xiàn)碳中和，對我們自身來說是一件好事。

（張學(xué)坤 冉澤）