李俊峰：可再生能源電價(jià)附加應(yīng)征全用好

國(guó)家雖已推動(dòng)平價(jià)（低價(jià)）上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)，但并非立即對(duì)全部風(fēng)電、光伏發(fā)電新建項(xiàng)目取消補(bǔ)貼。隨著可再生能源發(fā)展壯大，在現(xiàn)行補(bǔ)貼機(jī)制下，可再生能源補(bǔ)貼資金缺口逐年加大，補(bǔ)足這一缺口、還信于企，是提升政府信譽(yù)，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)可再生能源發(fā)展信心的當(dāng)務(wù)之急。圍繞設(shè)置可再生能源補(bǔ)貼的由來(lái)，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心首任主任李俊峰日前接受了記者的獨(dú)家專訪，認(rèn)為當(dāng)下可再生能源電價(jià)附加應(yīng)征全用好，來(lái)解決資金缺口問(wèn)題。此外，他還分享了對(duì)“后補(bǔ)貼時(shí)代”推進(jìn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展的思考。

“可再生能源發(fā)展遇到的最大瓶頸，就是補(bǔ)貼機(jī)制問(wèn)題”

記者：作為組織并主持了《可再生能源法》研究起草工作的專家，您如何評(píng)價(jià)該法實(shí)施以來(lái)我國(guó)可再生能源發(fā)展的成就，以及該法所起的作用？

李俊峰：《可再生能源法》于2005年獲表決通過(guò)，于2006年1月1日正式實(shí)施?？梢钥吹?，我國(guó)可再生能源經(jīng)歷了從2005年到2018年的產(chǎn)業(yè)化高速發(fā)展。2005年，我國(guó)風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)合計(jì)130余萬(wàn)千瓦，約占全國(guó)總裝機(jī)容量的0.2%。截至去年底，可再生能源裝機(jī)突破7億千瓦，其中，風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)分別約1.84億千瓦和1.75億千瓦，合計(jì)占全國(guó)發(fā)電總裝機(jī)近五分之一，而且并網(wǎng)裝機(jī)量多年保持全球第一。十多年來(lái)，風(fēng)電、光伏發(fā)電上下游產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展日漸成熟，產(chǎn)業(yè)化技術(shù)水平不斷提升，發(fā)電成本大幅下降，產(chǎn)業(yè)體系逐步健全，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力占據(jù)全球前列。

我認(rèn)為，《可再生能源法》是推動(dòng)可再生能源發(fā)展的基礎(chǔ)，它確立了可再生能源的法律地位、基本制度和政策框架，明確了政府和社會(huì)在可再生能源開(kāi)發(fā)利用方面的責(zé)任和義務(wù)，對(duì)風(fēng)電、光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)化發(fā)展起到了至關(guān)重要的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。它的一些基本原則不能變。

但是，可再生能源發(fā)展遇到了最大瓶頸，就是補(bǔ)貼機(jī)制問(wèn)題。截至去年底，可再生能源補(bǔ)貼缺口累計(jì)超過(guò)1400億元人民幣。

“出現(xiàn)補(bǔ)貼拖欠，很大程度是政府相關(guān)主管部門(mén)沒(méi)有認(rèn)真履行征收義務(wù)，導(dǎo)致35%到40%的比例沒(méi)有征收上來(lái)”

記者：為何會(huì)產(chǎn)生如此大規(guī)模的可再生能源補(bǔ)貼缺口？

李俊峰：首先明確，可再生能源補(bǔ)貼不是“補(bǔ)貼”，而是全社會(huì)電力用戶為促進(jìn)可再生能源發(fā)展承擔(dān)的一份義務(wù)。按照《可再生能源法》第二十條，電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，附加在銷(xiāo)售電價(jià)中分?jǐn)偂Ｋ哉f(shuō)，“可再生能源補(bǔ)貼給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)負(fù)擔(dān)”的說(shuō)法是不準(zhǔn)確的，實(shí)際上，可再生能源補(bǔ)貼沒(méi)有占用國(guó)家財(cái)政一分錢(qián)，而是來(lái)自全社會(huì)電力用戶的可再生能源電價(jià)附加收入。

根據(jù)《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，可再生能源電價(jià)附加在除西藏自治區(qū)以外的全國(guó)范圍內(nèi)，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電（含農(nóng)業(yè)排灌用電）后的銷(xiāo)售電量征收。按照現(xiàn)在平均1.9分/千瓦時(shí)的征收標(biāo)準(zhǔn)，足以籌集支撐可再生能源發(fā)展的電價(jià)附加資金。出現(xiàn)補(bǔ)貼拖欠，很大程度是政府相關(guān)主管部門(mén)沒(méi)有認(rèn)真履行征收義務(wù)，導(dǎo)致35%到40%的比例沒(méi)有征收上來(lái)。

這主要包括三部分：一是近一萬(wàn)億千瓦時(shí)的居民生活用電量未征收，大約190億元，二是自備電廠約一萬(wàn)億千瓦時(shí)的自發(fā)自用電量未征收。這兩項(xiàng)加起來(lái)約400億元，跟當(dāng)前一年的補(bǔ)貼資金缺口相當(dāng)。按照可再生能源上述法律法規(guī)，這兩項(xiàng)資金都應(yīng)該征收。而征收部門(mén)自作主張，扣除居民生活用電電價(jià)附加；同時(shí)，由于執(zhí)法力度不夠，自發(fā)自用自備電廠的供電用戶逃避繳費(fèi)責(zé)任。三是垃圾焚燒發(fā)電不該補(bǔ)貼，卻享受補(bǔ)貼，這接近一百億元。垃圾發(fā)電是環(huán)保處置城鄉(xiāng)垃圾、解決污染問(wèn)題的一種措施，各地對(duì)垃圾發(fā)電進(jìn)行補(bǔ)貼，使垃圾發(fā)電成了“香餑餑”，等于變相激勵(lì)社會(huì)產(chǎn)生垃圾，加大了可再生能源發(fā)展補(bǔ)貼資金壓力。而且，一個(gè)地區(qū)的垃圾處理成本憑什么由全國(guó)電力用戶承擔(dān)？無(wú)法律依據(jù)。地方財(cái)政可以補(bǔ)貼，但不能從可再生能源電價(jià)附加這筆錢(qián)走賬。

“如果認(rèn)為可再生能源電價(jià)附加入不敷出，可依法調(diào)高征收標(biāo)準(zhǔn)”

記者：現(xiàn)階段，您認(rèn)為應(yīng)如何解決可再生能源補(bǔ)貼資金缺口？

李俊峰：開(kāi)源節(jié)流并舉。首先，對(duì)居民用電和自備電廠用電未收的電價(jià)附加征收上來(lái)。有輿論認(rèn)為居民用電不能收。實(shí)際上，以一個(gè)居民家庭一年用電量2000千瓦時(shí)計(jì)算，對(duì)這部分電量征收1.9分/千瓦時(shí)的電價(jià)附加，一個(gè)家庭一年的電費(fèi)負(fù)擔(dān)增加不到40元，一般家庭可能也不會(huì)在意。而且，國(guó)家可以通過(guò)財(cái)政對(duì)貧困、低保家庭給予電費(fèi)補(bǔ)貼。其次，如果認(rèn)為可再生能源電價(jià)附加入不敷出，可依法調(diào)高征收標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)可再生能源電價(jià)附加的征收標(biāo)準(zhǔn)是從0.1分/千瓦時(shí)逐步提至目前的1.9分/千瓦時(shí)，仍可以繼續(xù)提高。

有人認(rèn)為，電價(jià)漲一分錢(qián)是天大的事情。近五年間，煤炭、石油價(jià)格從低谷價(jià)上漲約一倍，社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行照常。只有電價(jià)沒(méi)有升高，反而下降。2015年末，環(huán)渤海5500大卡動(dòng)力煤價(jià)格指數(shù)下跌至370元/噸，之后回升，2017年達(dá)到700元/噸。有研究計(jì)算，煤價(jià)上漲平均推高電力價(jià)格0.1~0.15元/千瓦時(shí)，按最低值算，我國(guó)煤電約5萬(wàn)億千瓦時(shí)，煤價(jià)推動(dòng)整個(gè)社會(huì)成本增加5500億元。再看油價(jià)，2014年下半年，國(guó)際油價(jià)進(jìn)入下行周期，2015年布倫特油價(jià)低估時(shí)約35美元/桶，2018年油價(jià)反彈超過(guò)70美元/桶，按照我國(guó)全年6億多噸（約43.2億桶）石油消費(fèi)量，石油價(jià)格上升約增加社會(huì)成本1500億美元，約折合人民幣1萬(wàn)億元。

煤價(jià)的上升和油價(jià)的上升合計(jì)增加社會(huì)成本16000億元，而可再生能源電價(jià)附加漲一分錢(qián)，增加社會(huì)負(fù)擔(dān)400億元，孰輕孰重？后者僅僅是前者的四十分之一。如果說(shuō)為了保實(shí)體經(jīng)濟(jì)，煤炭、石油產(chǎn)業(yè)是實(shí)體經(jīng)濟(jì)，可以漲價(jià)，電力就不是實(shí)體經(jīng)濟(jì)，不能漲價(jià)嗎？

更為重要的是，為了落實(shí)中央關(guān)于改善能源結(jié)構(gòu)，減少煤炭消費(fèi)，增加清潔能源使用的要求，為了更好履行中國(guó)在《巴黎協(xié)定》中的承諾，早日實(shí)現(xiàn)中國(guó)碳排放達(dá)峰，提高征收標(biāo)準(zhǔn)有充分的理由。

最后，推進(jìn)技術(shù)不斷進(jìn)步，推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，促進(jìn)成本不斷降低，逐步減少可再生能源發(fā)展對(duì)國(guó)家補(bǔ)貼的依賴。這一點(diǎn)正在積極推進(jìn)，2019年新增的光伏和風(fēng)電項(xiàng)目基本上不需要補(bǔ)貼了，可再生能源附加主要是解決歷史欠賬問(wèn)題。

“政府要積極推動(dòng)可再生能源發(fā)展，理順電價(jià)機(jī)制，恢復(fù)可再生能源電價(jià)的基本屬性”

記者：在您看來(lái)，如何促進(jìn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展，迎接其全面平價(jià)時(shí)代的到來(lái)？

李俊峰：第一，政府要積極推動(dòng)可再生能源發(fā)展。國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局和財(cái)政部相關(guān)部門(mén)要充分協(xié)調(diào)、積極推進(jìn)，落實(shí)好中央“改善能源結(jié)構(gòu)，減少煤炭消費(fèi)，增加清潔能源使用”的要求。政府積極推進(jìn)與否，效果迥異。在2012年之前，國(guó)內(nèi)光伏發(fā)展極其緩慢，2013年國(guó)家密集出臺(tái)文件，認(rèn)真促進(jìn)國(guó)內(nèi)光伏應(yīng)用市場(chǎng)建設(shè)，光伏發(fā)電就出現(xiàn)了2015年至2017年連續(xù)三年大發(fā)展的好勢(shì)頭。風(fēng)電在2016年、2017年連續(xù)兩年新增裝機(jī)量負(fù)增長(zhǎng)，2018年，國(guó)家積極開(kāi)展工作，新增風(fēng)電裝機(jī)增速由負(fù)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為正增長(zhǎng)，2019年推動(dòng)風(fēng)電競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，促進(jìn)跨區(qū)消納，提速海上風(fēng)電發(fā)展，開(kāi)創(chuàng)了風(fēng)電發(fā)展的新局面，預(yù)示著今明年風(fēng)電發(fā)展會(huì)有一個(gè)比較令人滿意的結(jié)果。同時(shí)，政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)要集思廣益，在最大的范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的意見(jiàn)。

第二，創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)高耗煤地區(qū)，特別是高耗煤經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)消納清潔能源。目前，山東、河南、河北、江蘇、浙江、安徽等六省煤炭消費(fèi)量接近15億噸，煤電發(fā)電量占地區(qū)發(fā)電量的比重均在80%左右，同時(shí)，2017年，這六個(gè)省可再生能源的消納水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，除了浙江水電比重略高，可再生能源電力消納比重為19.3%，其余五省可再生能源電力消納比重低于全國(guó)平均水平（26.5%）10個(gè)百分點(diǎn)以上，如果這六個(gè)省份可再生能源電力消納比重達(dá)到全國(guó)平均水平，將增加約3000億千瓦時(shí)的清潔電力消納。要在政治上給這些地方施加壓力，在技術(shù)上提供解決方案，從政策上形成約束機(jī)制，促進(jìn)其承擔(dān)更大的清潔能源消納責(zé)任，不能讓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在清潔能源消納問(wèn)題上“掉隊(duì)”。

第三，參照烏蘭察布風(fēng)電項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮政府協(xié)調(diào)作用，推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和跨區(qū)消納。去年底，內(nèi)蒙古烏蘭察布風(fēng)電基地一期600萬(wàn)千瓦示范項(xiàng)目獲核準(zhǔn)，該項(xiàng)目所發(fā)電量將按照可再生能源優(yōu)先發(fā)電原則，參與京津冀電力市場(chǎng)交易，和火電一樣實(shí)施平價(jià)上網(wǎng)，由電網(wǎng)公司解決輸送通道。這種機(jī)制既減少了受端地區(qū)煤炭消費(fèi)，改善了環(huán)境，又不增加該地區(qū)的平均用電電價(jià)水平，將實(shí)現(xiàn)發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、送受端省份的多方共贏。

第四，理順電價(jià)機(jī)制，恢復(fù)可再生能源電價(jià)的基本屬性。目前風(fēng)電、光伏發(fā)電采用燃煤標(biāo)桿電價(jià)+補(bǔ)貼的兩部制電價(jià)，補(bǔ)貼發(fā)放要委托專門(mén)機(jī)構(gòu)制作補(bǔ)貼目錄，國(guó)家能源主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)去核實(shí)目錄的真實(shí)性，這都需要跟電網(wǎng)企業(yè)溝通?；謴?fù)一部制電價(jià)，由電網(wǎng)企業(yè)按照國(guó)家核準(zhǔn)的一部制電價(jià)收購(gòu)可再生能源電力，然后直接跟財(cái)政部門(mén)劃轉(zhuǎn)可再生能源電價(jià)附加和補(bǔ)貼支出，甚至兩者之間可以掛賬，可將復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化。因?yàn)槎紝儆趪?guó)有資本，財(cái)務(wù)、審計(jì)以及經(jīng)營(yíng)上都便于合規(guī)操作，對(duì)雙方影響很小。

最后，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，中央部門(mén)要帶頭清欠可再生能源補(bǔ)貼債款。前不久國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)，解決拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款問(wèn)題。這應(yīng)該包括政府部門(mén)還債。目前，可再生能源補(bǔ)貼拖欠企業(yè)達(dá)千億量級(jí)，相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本提升，影響了社會(huì)對(duì)發(fā)展可再生能源的信心。有關(guān)部門(mén)應(yīng)該取信于企業(yè)，落實(shí)中央的政治要求，抓緊解決可再生能源補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2019年2月1日第5期