頂層設(shè)計(jì)引質(zhì)疑 增量配電試點(diǎn)緣何推進(jìn)緩慢？

“這次參會(huì)，主要想了解國家層面對增量配電試點(diǎn)的態(tài)度，以決定是否繼續(xù)推進(jìn)工作。”在中小配電企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心日前舉辦的增量配電論壇間隙，云南省配售電有限公司一位高層向記者表示。

記者在采訪中了解到，持此觀點(diǎn)的增量配電試點(diǎn)企業(yè)不在少數(shù)。在此背景下，多位參與增量配電試點(diǎn)的企業(yè)直呼：“試點(diǎn)工作推進(jìn)難度太大”、“方向看不清”、“繼續(xù)做增量配電試點(diǎn)有些猶豫”。

找尋市場信心

增量配電試點(diǎn)改革被視為電改核心環(huán)節(jié)，國家啟動(dòng)增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)時(shí)，企業(yè)蜂擁而上。目前，國家發(fā)改委、國家能源局共批復(fù)320個(gè)試點(diǎn)，其中244個(gè)試點(diǎn)仍未確定供電范圍，有3/4未完成配電網(wǎng)規(guī)劃評審工作。截至今年10月8日，已取得電力業(yè)務(wù)許可證的試點(diǎn)項(xiàng)目僅27個(gè)。

為給試點(diǎn)企業(yè)“打氣”，繼國家發(fā)改委派出工作組赴14個(gè)省區(qū)督導(dǎo)改革試點(diǎn)情況、重點(diǎn)約談六省份后，國家發(fā)改委、國家能源局近日聯(lián)合印發(fā)了《建立增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目直接聯(lián)系制度的通知》（以下簡稱《通知》），在大連瓦房店、連云港徐圩新區(qū)、福州市江陰工業(yè)集中區(qū)、貴州貴安新區(qū)、云南文山州西疇興街出口貿(mào)易加工區(qū)等12個(gè)省建立增量配電業(yè)務(wù)改革直接試點(diǎn)。

國家發(fā)改委一位人士表示，出臺(tái)《通知》旨在及時(shí)跟蹤了解試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展情況，研究解決改革試點(diǎn)中存在的問題，加快推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目落地見效。

“《通知》給我們打了一劑強(qiáng)心劑，此前看不清國家意圖，如果政策一直不明晰，我們可能要放棄試點(diǎn)項(xiàng)目。”一位增量配電試點(diǎn)負(fù)責(zé)人告訴記者。

多次參與增量配電試點(diǎn)咨詢工作的北京律師協(xié)會(huì)公司法和企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)管理專委會(huì)副主任展曙光表示，這是一個(gè)令增量配電試點(diǎn)企業(yè)振奮的消息。“《通知》發(fā)布前，增量配電試點(diǎn)企業(yè)想反映問題，得經(jīng)過地市級能源主管部門、省級能源主管部門，以及國家發(fā)改委、國家能源局層層上報(bào)。除了時(shí)間長，相關(guān)信息很容易在遞轉(zhuǎn)過程中變形或丟失。”

頂層設(shè)計(jì)引質(zhì)疑

在不少試點(diǎn)企業(yè)、業(yè)內(nèi)專家眼中，當(dāng)前增量配電改革阻力主要來自電網(wǎng)環(huán)節(jié)。但記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，增量配電試點(diǎn)蝸行牛步的根本原因，在于頂層設(shè)計(jì)不健全。

“電力行業(yè)面臨的挑戰(zhàn)，是管理體制從計(jì)劃向市場變革的趨勢中，缺乏清晰的路線圖。電力行業(yè)管理在國民經(jīng)濟(jì)中的認(rèn)知和定位偏低，工程性思維重，行政和計(jì)劃色彩濃厚，這些均不利于推進(jìn)增量配電試點(diǎn)。”一位地方能源局人士表示，試點(diǎn)緩慢在于宏觀管理出了問題。

中國能源研究會(huì)副理事長陸啟洲認(rèn)為：“增量配電項(xiàng)目是個(gè)復(fù)雜工程，現(xiàn)行電力體制對增量配電試點(diǎn)支持不夠，不過，改革是大趨勢。”

“現(xiàn)行有效適用的電力法律法規(guī)幾乎都形成于上世紀(jì)八、九十年代，立法原則、業(yè)務(wù)規(guī)則與經(jīng)過近30年發(fā)展的電力市場需求明顯不符。電力法律法規(guī)滯后于電力市場的需要。”展曙光告訴記者。

國務(wù)院參事室配售電改課題組、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國政府監(jiān)管研究院研究員李陽也認(rèn)為，我國電力工業(yè)規(guī)模和行業(yè)組織結(jié)構(gòu)已發(fā)生深刻變化，已由供給型、計(jì)劃型向服務(wù)型、市場型轉(zhuǎn)變，《電力法》已明顯不適應(yīng)“9號文”啟動(dòng)的行政體制改革要求，監(jiān)管部門陸續(xù)出臺(tái)的增量配電改革配套措施因此缺乏充分的法律依據(jù)。“例如，《電力法》不僅沒有體現(xiàn)輸配分開、配電放開，甚至沒有出現(xiàn)‘配電’字樣。”

記者還了解到，《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見》對增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的原則性規(guī)定，難以合理反映各個(gè)電壓等級的成本、導(dǎo)致輸電電價(jià)高、配電電價(jià)低，試點(diǎn)企業(yè)沒有盈利空間。

除宏觀層面頂層設(shè)計(jì)欠缺外，微觀層面頂層設(shè)計(jì)工作不扎實(shí)，也是多數(shù)增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)難的主要原因。華東電力設(shè)計(jì)院智慧能源室主任、中小配電企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心副秘書長吳俊宏認(rèn)為：“增量配電業(yè)務(wù)本質(zhì)上仍屬于工程投資項(xiàng)目，需要通過規(guī)劃、項(xiàng)目論證等前期工作充分論證項(xiàng)目的可行性和邊界條件?，F(xiàn)有政策框架下，做好具體項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)對項(xiàng)目最終落地非常重要。”

立法迫在眉睫

如何走出配電改革困境，讓試點(diǎn)企業(yè)重拾信心？對此，李陽建議，應(yīng)提請全國人大修訂《電力法》，明確增量配電企業(yè)的合法地位，完善市場準(zhǔn)入退出、成本監(jiān)審、定價(jià)機(jī)制、電網(wǎng)調(diào)度和安全質(zhì)量等方面的規(guī)定。“將試點(diǎn)項(xiàng)目分為電網(wǎng)企業(yè)控股、參股、不參與三類，分別篩選具有良好示范效果的項(xiàng)目直接由國家發(fā)改委、國家能源局掛牌督導(dǎo)。針對典型增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目，解剖麻雀，總結(jié)推廣好的做法，形成示范效應(yīng)。”

李陽還表示，《增量配電業(yè)務(wù)配售電區(qū)域劃分實(shí)施辦法（試行）》對增量配電區(qū)域內(nèi)的電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)處置，規(guī)定了資產(chǎn)入股、出售、產(chǎn)權(quán)置換、租賃等處置方法，但沒有操作細(xì)則，相關(guān)部門需要明確細(xì)則。

在國網(wǎng)能源研究院戰(zhàn)略所所長馬莉看來，當(dāng)前最需要化解配網(wǎng)質(zhì)量與安全風(fēng)險(xiǎn)之間的問題。“目前絕大多數(shù)省份沒有對試點(diǎn)項(xiàng)目配網(wǎng)建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，如增加配電網(wǎng)建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在差異，接入主網(wǎng)后容易產(chǎn)生故障、不安全、難調(diào)度、成本高等問題，建議政府主管部門盡快規(guī)范配網(wǎng)技術(shù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。”

上述地方能源局人士也認(rèn)為，行業(yè)政策多是側(cè)重從工程或技術(shù)角度出發(fā)考慮和解決問題，目前亟待引入熟悉電力行業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和法律政策的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和專家團(tuán)隊(duì)，從更深的認(rèn)識(shí)層面思考和探索電力行業(yè)治理。