權(quán)威聲音丨以制度創(chuàng)新促進(jìn)可再生能源電力高質(zhì)量發(fā)展

建立可再生能源電力配額制度，目的是建立全面的指標(biāo)統(tǒng)計(jì)考核體系，引導(dǎo)地方科學(xué)制定可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)以及能源發(fā)展規(guī)劃編制、實(shí)施，明確地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)在發(fā)展可再生能源方面的責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的監(jiān)測和評價(jià)體系，從而實(shí)現(xiàn)更加有效的政府事中事后監(jiān)管，推動(dòng)能源系統(tǒng)朝向綠色低碳方向轉(zhuǎn)型，動(dòng)員和督促能源領(lǐng)域各個(gè)相關(guān)方推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要抓手。以其為先導(dǎo)，逐步建立全面的可再生能源指標(biāo)管理和考核體系，真正落實(shí)國家提出的能源轉(zhuǎn)型和非化石能源占比要求，促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

我國可再生能源發(fā)展正在進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段

大力發(fā)展可再生能源，是我國保障能源安全、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、應(yīng)對氣候變化、調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的重要舉措，對于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、培育和打造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有十分重要的作用。

全國可再生能源發(fā)電總裝機(jī)容量

截至2018年2月，全國規(guī)模以上水電發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到29887萬千瓦，風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到16725萬千瓦，太陽能發(fā)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到13879萬千瓦，生物質(zhì)能發(fā)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到1565萬千瓦，全國可再生能源發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到62056萬千瓦，占全國規(guī)模以上電廠總發(fā)電裝機(jī)容量的36.4%。2017年全國可再生能源發(fā)電量超過1.6萬億千瓦時(shí)，占全國規(guī)模以上電廠發(fā)電量的25.6%。經(jīng)過最近十年的快速發(fā)展，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)力明顯增強(qiáng)，技術(shù)進(jìn)步明顯，設(shè)備制造和產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系不斷完善，在各項(xiàng)配套政策的共同推動(dòng)下，我國可再生能源政策環(huán)境不斷完善，可再生能源發(fā)展開始步入全面、快速、規(guī)?；l(fā)展的新的歷史發(fā)展階段，并已經(jīng)成為我國電力建設(shè)的重要內(nèi)容。

當(dāng)前我國可再生能源電力進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸已從過去技術(shù)裝備和開發(fā)建設(shè)能力方面的約束，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龊腕w制方面的制約，突出體現(xiàn)為當(dāng)前水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電的電網(wǎng)接入和市場消納困難。落實(shí)國家非化石能源發(fā)展目標(biāo)和確保有效解決棄水棄風(fēng)棄光問題面臨著一系列問題：一是法律和政策落實(shí)上缺少可考核的核心目標(biāo)?！犊稍偕茉捶ā访鞔_規(guī)定實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度，但缺乏針對發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)和地方政府在促進(jìn)可再生能源發(fā)展方面具有約束力的考核機(jī)制。二是《可再生能源法》的相關(guān)規(guī)定缺乏具有強(qiáng)制性和可操作性的具體措施，政策措施不協(xié)調(diào)，無法保障政策落實(shí)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行支持可再生能源發(fā)展的政策主要針對發(fā)電側(cè)，缺少激勵(lì)產(chǎn)業(yè)中下游電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶和地方政府的政策和措施，同時(shí)各項(xiàng)政策之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，甚至相互抵觸。三是電力技術(shù)體系和運(yùn)行機(jī)制仍不適應(yīng)大規(guī)模的可再生能源發(fā)展?，F(xiàn)行的電力運(yùn)行管理機(jī)制主要以可控的常規(guī)電源為管理對象，行政管理以年度發(fā)電計(jì)劃為基本手段，與可再生能源電力的特點(diǎn)不適應(yīng)，電力運(yùn)行過程中的矛盾日益突出，可再生能源電力的并網(wǎng)及利用存在嚴(yán)重障礙。

《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確提出：“建設(shè)現(xiàn)代能源體系，深入推進(jìn)能源革命，著力推動(dòng)能源生產(chǎn)利用方式變革，優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu);堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，以重要流域龍頭水電站建設(shè)為重點(diǎn)，科學(xué)開發(fā)西南水電資源;繼續(xù)推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電發(fā)展，積極支持光熱發(fā)電;加快發(fā)展生物質(zhì)能、地?zé)崮?，積極開發(fā)沿海潮汐能資源;完善風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能發(fā)電扶持政策。”這就要求在今后較長時(shí)期內(nèi)，國家必須采取措施，繼續(xù)完善可再生能源發(fā)展的政策體系，擴(kuò)大應(yīng)用規(guī)模，提高有效利用水平，積極促進(jìn)可再生能源與常規(guī)能源體系的融合，努力提高再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比重，全面提升可再生能源市場競爭能力，促進(jìn)可再生能源的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)進(jìn)步。

解決可再生能源發(fā)展問題需要重大制度創(chuàng)新

可再生能源產(chǎn)業(yè)管理面臨協(xié)調(diào)和管理困境。解決這些問題僅靠常規(guī)政策手段已經(jīng)很難奏效，必須進(jìn)行重大的制度創(chuàng)新。進(jìn)行制度創(chuàng)新的途徑之一是建立有效地調(diào)整各方利益分配，落實(shí)地方可再生能源發(fā)展目標(biāo)、解決可再生能源電力消納問題，消除可再生能源電力發(fā)電消納障礙的新制度，提升消費(fèi)側(cè)消費(fèi)可再生能源電力的公眾意愿，促進(jìn)電網(wǎng)加快建設(shè)步伐，為建立綠色低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系提供制度保障。制定可再生能源電力配額制政策適應(yīng)了制度創(chuàng)新的要求。

以立法為基礎(chǔ)強(qiáng)制要求各類電力市場主體承擔(dān)購買可再生能源電力義務(wù)的制度一般稱為可再生能源電力配額制度。其內(nèi)涵一般是指在國家電力建設(shè)中，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定，強(qiáng)制要求配額義務(wù)主體在其提供或購買的電量中具有規(guī)定數(shù)量或比例的可再生能源電力。2009年12月26日，十一屆全國人大常委會第十二次會議通過的《中華人民共和國可再生能源法修正案》第十四條中明確規(guī)定“國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”，并要求電網(wǎng)企業(yè)全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，同時(shí)明確了其無法履行義務(wù)責(zé)任，從而建立了可再生能源發(fā)電的消納保障機(jī)制?？稍偕茉窗l(fā)電全額保障性收購制度的建立，也為可再生能源電力配額制度的建立實(shí)施提供了必要的政策依據(jù)。

可再生能源電力配額制的實(shí)質(zhì)是對全社會電力消費(fèi)提出約束性的可再生能源電力比例指標(biāo)，省級人民政府按照國家法律法規(guī)、規(guī)劃和政策制定和采取有效的實(shí)施方案和配套政策措施，電網(wǎng)企業(yè)按照法律法規(guī)和政策要求完成電力消費(fèi)的配額實(shí)施任務(wù)。

這樣的制度可以在以下幾個(gè)方面起到為可再生能源發(fā)展提供制度保障的作用：

一是明確可再生能源優(yōu)先發(fā)展的法律要求。對全國和各省級行政區(qū)域提出明確的可考核的可再生能源在電力消費(fèi)中的比例指標(biāo)，促使國家能源發(fā)展戰(zhàn)略、國家和地方的能源規(guī)劃、能源生產(chǎn)布局、能源輸送及運(yùn)行、終端能源消費(fèi)方式必須以完成可再生能源電力配額指標(biāo)為前提統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

二是確保國家和地方的能源相關(guān)政策必須滿足實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)展目標(biāo)的需要?？稍偕茉磁漕~制明確了國家可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，對各省級行政區(qū)域提出可再生能源電力利用的約束性要求，促使國家制定目標(biāo)明確、協(xié)調(diào)一致的可再生能源相關(guān)政策，破除阻礙可再生能源發(fā)展的政策和體制障礙，地方政府在落實(shí)政策和管理中必須做到保障可再生能源優(yōu)先開發(fā)利用。

三是推動(dòng)電力等能源體系向適應(yīng)可再生能源大規(guī)模開發(fā)利用的方向轉(zhuǎn)變。明確完成服務(wù)區(qū)域內(nèi)可再生能源電力配額指標(biāo)的實(shí)施責(zé)任主體為各類電網(wǎng)企業(yè)，促使電網(wǎng)企業(yè)按照接納可再生能源電力的約束性要求對電力系統(tǒng)的配置和運(yùn)行方式進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。在對電力系統(tǒng)生產(chǎn)運(yùn)行的管理上，徹底根除阻礙可再生能源有效利用的不合理做法。對智能電網(wǎng)、儲能技術(shù)、需求側(cè)智能用電、分布式發(fā)電應(yīng)用等領(lǐng)域的發(fā)展起到推動(dòng)作用。

我國可再生能源電力配額制度總體框架設(shè)計(jì)

我國建立并實(shí)施可再生能源電力配額作為一項(xiàng)推動(dòng)可再生能源發(fā)展的制度，其本身不僅僅包含對各類電力市場義務(wù)主體規(guī)定配額義務(wù)這樣一項(xiàng)單一的規(guī)定。此外還包括合格技術(shù)的選擇、義務(wù)承擔(dān)主體的確定、配額指標(biāo)的制定、證書制度、考核監(jiān)管機(jī)制的建立等內(nèi)容。要形成指標(biāo)發(fā)布制度、指標(biāo)分配制度、義務(wù)執(zhí)行情況跟蹤和報(bào)告制度、證書交易制度、義務(wù)考核監(jiān)督制度、信息公告制度和獎(jiǎng)勵(lì)懲罰制度等。配額制其實(shí)是一套基于《可再生能源法》的關(guān)于可再生能源發(fā)展的政策體系。

配額義務(wù)承擔(dān)主體的確定

全球?qū)嵭信漕~制的國家中，大多數(shù)承擔(dān)主體為供電商。目前我國售電市場尚未完全放開，電網(wǎng)企業(yè)在售電市場中所占份額較大，從管理方面看，組織方式也較為清晰。根據(jù)實(shí)際國情和現(xiàn)有可再生能源面臨的主要矛盾，目前征求意見稿方案選擇由各省級人民政府負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)域可再生能源電力配額指標(biāo)實(shí)施方案和保障政策，督促本區(qū)域承擔(dān)配額義務(wù)的市場主體完成配額指標(biāo)。電網(wǎng)企業(yè)(國家電網(wǎng)公司和南網(wǎng)電網(wǎng)公司以及所屬的省級電力公司，地方電網(wǎng)企業(yè))負(fù)責(zé)組織經(jīng)營區(qū)域內(nèi)的市場主體完成區(qū)域可再生能源電力配額指標(biāo)，對本經(jīng)營區(qū)域完成配額指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測和評估。各省級電力公司、地方電網(wǎng)企業(yè)、其他各類配售電企業(yè)(含社會資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè))、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場交易的直購電用戶等市場主體承擔(dān)可再生能源電力配額義務(wù)的實(shí)施。其他相關(guān)政府部門、發(fā)電企業(yè)和電力用戶應(yīng)保障配額義務(wù)實(shí)施。

配額指標(biāo)的確定

配額指標(biāo)是具有約束性的指標(biāo)。有絕對量和相對量兩種。絕對量一般選擇裝機(jī)容量或者發(fā)電量，而相對量可以選擇可再生能源裝機(jī)容量占總裝機(jī)容量的百分比表示，也可以選擇可再生能源發(fā)電量(上網(wǎng)電量)占總發(fā)電量(上網(wǎng)電量)百分比來表示?？紤]到未來我國經(jīng)濟(jì)及能源發(fā)展的雙重不確定性，為確保非化石能源發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政策實(shí)際執(zhí)行以相對量為基礎(chǔ)，規(guī)定配額義務(wù)承擔(dān)主體應(yīng)在其全社會總電力消費(fèi)中包含確定比例的可再生能源電力。配額指標(biāo)的確定應(yīng)遵循以下原則：

一是配額指標(biāo)與非化石能源國家發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào);

二是配額指標(biāo)應(yīng)與基于實(shí)際可再生能源電力建設(shè)和運(yùn)行情況;

三是配額指標(biāo)應(yīng)有利于培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展;

四是配額指標(biāo)應(yīng)與國家解決棄水棄風(fēng)棄光問題實(shí)施方案目標(biāo)相銜接。

國務(wù)院能源主管部門根據(jù)國家提出的非化石能源占比要求和能源發(fā)展規(guī)劃，在統(tǒng)籌考慮各地區(qū)可再生能源資源、電力消費(fèi)和年度建設(shè)計(jì)劃的制定、全國重大可再生能源基地建設(shè)情況、跨省跨區(qū)輸電通道容量和本地的電力供需情況等因素，按年度滾動(dòng)制定并公布各省級行政區(qū)域分年度的全社會用電量中可再生能源電力消費(fèi)總量和非水可再生能源電力消費(fèi)量的最低比重指標(biāo)(即配額指標(biāo))，并按年度對配額完成情況開展監(jiān)測、評價(jià)和考核。

關(guān)于配額指標(biāo)的分配

可再生能源電力配額目標(biāo)必須落實(shí)到各類義務(wù)主體才能實(shí)現(xiàn)，而我國的國情決定了在國家目標(biāo)和實(shí)際配額義務(wù)主體之間必須要有適當(dāng)?shù)膶蛹壋袚?dān)中間目標(biāo)。從國家到省級政府動(dòng)態(tài)分解配額目標(biāo)，由省級政府管理一個(gè)省區(qū)域內(nèi)的配額目標(biāo)和行動(dòng)是必需的。

將國家整體目標(biāo)分解到各省的基本原則是促進(jìn)國家非化石能源發(fā)展目標(biāo)高效率、高質(zhì)量地完成。由于我國各地可再生能源資源稟賦、各省未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、發(fā)展速度、能源和電力消費(fèi)消耗，可再生能源發(fā)展也將有所差別，因此從國家向各省分解可再生能源電力消納目標(biāo)也需要按照綜合考慮“消納能力、發(fā)展?jié)摿?、電網(wǎng)布局”的思路區(qū)別對待，對于不同發(fā)展類型的省份應(yīng)當(dāng)采用不同的指標(biāo)分配方案。

征求意見稿結(jié)合各省電力供需形勢、2018年各省用電負(fù)荷預(yù)測以及市場交易情況，提出了各省(區(qū)、市)2018年度可再生能能源電力消費(fèi)總量和非水電可再生能源電力消費(fèi)量應(yīng)占全社會用電量的兩個(gè)比重指標(biāo)，作為對其考核的配額指標(biāo)。后續(xù)各年度的配額指標(biāo)在當(dāng)年第一季度專門發(fā)文明確。為指導(dǎo)各地區(qū)合理開展可再生能源開發(fā)利用，同時(shí)公布國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃目標(biāo)年的預(yù)期指標(biāo)。

配額證書制度

為有效計(jì)量和核算可再生能源電力利用水平，提供市場化手段平衡區(qū)域間可再生能源發(fā)電和利用能力的差異，促進(jìn)可再生能源消納，本辦法引入了可再生能源電力證書制度?？稍偕茉措娏ψC書是記錄計(jì)量可再生能源電力的生產(chǎn)、消納和交易的載體，配額義務(wù)主體通過提交足額證書作為完成可再生能源配額指標(biāo)的唯一憑證?，F(xiàn)階段證書的主要功能是作為可再生能源電量的計(jì)量憑證，交易目的是作為市場化的調(diào)節(jié)手段擴(kuò)大全國可再生能源消納規(guī)模，可再生能源電力證書的轉(zhuǎn)移和交易不影響可再生能源發(fā)電企業(yè)的相應(yīng)電量繼續(xù)享受國家可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼。

證書由第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)不同發(fā)電形式，按照結(jié)算電量或發(fā)電量核發(fā)，根據(jù)發(fā)電類型不同分為水電證書和非水電證書。北京、廣州電力交易中心以及各省級區(qū)域電力交易中心組織開展證書交易。水電證書在購買電量后直接轉(zhuǎn)移至購電方，納入《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》及國家主管部門發(fā)布的補(bǔ)助目錄的項(xiàng)目產(chǎn)生的非水電技術(shù)核發(fā)的證書，在購電方按照購電協(xié)議規(guī)定全額結(jié)清購電費(fèi)用后轉(zhuǎn)移給購電方。為提高消納可再生能源的積極性，允許市場主體通過與其他市場主體或可再生能源發(fā)電企業(yè)進(jìn)行證書交易完成配額指標(biāo)。配額差額部分也可通過向所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)購買替代證書完成。

配額義務(wù)的監(jiān)督、評估和考核方式

國務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)按年度對各省級行政區(qū)域可再生能源配額指標(biāo)完成情況進(jìn)行監(jiān)督、評估和考核，以保證辦法實(shí)施的及時(shí)性和有效性。國務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)對配額義務(wù)的主體承擔(dān)可再生能源電力配額指標(biāo)完成情況進(jìn)行監(jiān)督、評估和考核，并向社會公布評估考核結(jié)果。對于未達(dá)到配額指標(biāo)的省級行政區(qū)域，國務(wù)院能源主管部門暫停下達(dá)或減少該區(qū)域化石能源電源建設(shè)規(guī)模、取消該區(qū)域申請示范項(xiàng)目資格、取消該區(qū)域國家按區(qū)域開展的能源類示范稱號等措施，按區(qū)域限批其新增高載能工業(yè)項(xiàng)目。對于未完成配額指標(biāo)的市場主體，核減其下一年度市場交易電量，或取消其參與下一年度電力市場交易的資格。對拒不履行可再生能源配額義務(wù)，違反可再生能源配額實(shí)施有關(guān)規(guī)定的企業(yè)，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。

可再生能源電力配額制，通過強(qiáng)制性手段和與之配套的市場化交易措施建立對可再生能源電力利用水平的約束性機(jī)制，有效提升可再生能源電力生產(chǎn)和消費(fèi)的積極性，作為以可再生能源利用指標(biāo)為導(dǎo)向的能源發(fā)展目標(biāo)管理的一部分，確保完成國家制定的非化石能源占能源消費(fèi)比重到2020年和2030年分別達(dá)到15%和20%的目標(biāo)，為可再生能源電力的健康可持續(xù)性發(fā)展提供制度性保障，推動(dòng)能源系統(tǒng)朝向綠色低碳方向轉(zhuǎn)型。

本文出自《中國電業(yè)》2018年7月刊

作者單位：國家發(fā)展和改革委員會能源研究所

作者：陶冶