分布式光伏發(fā)電項目新規(guī)解讀

借助能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和國家政策支持，近年來光伏發(fā)電項目發(fā)展迅猛。相較于準(zhǔn)入和監(jiān)管較為嚴格的集中式光伏發(fā)電項目，分布式光伏發(fā)電項目憑借相對寬松的制度環(huán)境和高效及時的補貼政策為廣大投資者所青睞。然而，隨著國家能源局于2018年4月13日發(fā)布了《關(guān)于完善光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模管理的意見》(“《規(guī)模管理意見》”)和《分布式光伏發(fā)電項目管理辦法》(“《管理辦法》”)兩個文件草案向社會公眾征求意見，國家對于分布式光伏發(fā)電項目的態(tài)度正向減少補貼、鼓勵自發(fā)自用及納入規(guī)模管理的方向轉(zhuǎn)變。在本文中，我們將結(jié)合實踐經(jīng)驗，對分布式光伏發(fā)電的最新政策動向進行解讀。

1、重新定義分布式光伏項目

根據(jù)現(xiàn)行政策之規(guī)定[1]，分布式光伏發(fā)電項目是指在用戶所在場地或附近建設(shè)運行，以用戶側(cè)自發(fā)自用為主、多余電量上網(wǎng)且在配電網(wǎng)系統(tǒng)平衡調(diào)節(jié)為特征的光伏發(fā)電設(shè)施。其后，國家能源局又發(fā)文增加了“全額上網(wǎng)”的模式，并允許在特定條件下，“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”的模式可以變更為“全額上網(wǎng)”[2]。

本著大力鼓勵分布式光伏發(fā)電項目自發(fā)自用的目的，《管理辦法》對分布式光伏發(fā)電作出了新的定義，即，分布式光伏發(fā)電項目指自發(fā)自用或少量余電就近利用，且在配電網(wǎng)系統(tǒng)平衡調(diào)節(jié)為特征，在用戶側(cè)分散式開發(fā)的小型光伏發(fā)電系統(tǒng)。本次調(diào)整最大的變動是戶用以外的工商業(yè)分布式光伏項目被取消了全額上網(wǎng)的權(quán)限，除6MW及以下小型光伏發(fā)電系統(tǒng)項目可以選擇不超過50%的剩余電量上網(wǎng)(且超出部分不可享受補貼)外，其余項目則只能選擇全部自用模式。

同時，《管理辦法》對分布式光伏項目從容量規(guī)模、上網(wǎng)形式等角度進行了分類梳理，具體如下所示：

考慮到當(dāng)前情況下，自發(fā)自用分布式光伏項目最大的風(fēng)險之一是“自用”部分電量電費收取難的問題，新政下投資人不再有后備方案，該風(fēng)險將被進一步被放大。

2、補貼政策的改變

上述對于分布式光伏的界定與光伏發(fā)電項目的補貼政策息息相關(guān)?！豆芾磙k法》依據(jù)分布式光伏項目建設(shè)容量規(guī)模來劃分上網(wǎng)電量以及后續(xù)的電價補貼方案，具體如下表所示：

此外，《管理辦法》進一步明確了，分布式光伏發(fā)電項目未按規(guī)定程序和條件進行備案和未依法落實開工條件擅自開工建設(shè)的，不能享受國家可再生能源發(fā)展基金的電價補貼。

通過上述內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，《管理辦法》通過調(diào)整不同規(guī)模的分布式光伏項目的上網(wǎng)模式的相應(yīng)調(diào)整了補貼政策。對分布式項目的態(tài)度更傾向于鼓勵自發(fā)自用，將分布式項目生產(chǎn)的電量盡量做到自身消納。通過該等調(diào)整，分布式光伏項目的自用屬性被強調(diào)，與用戶側(cè)市場的結(jié)合將更緊密。不過，好在《管理辦法》設(shè)置了類似日落條款，即，在《管理辦法》正式發(fā)布前已完成備案并在備案有效期內(nèi)建成并網(wǎng)的，不受《管理辦法》限制，按原政策執(zhí)行。因此，預(yù)期今年會出現(xiàn)大批全額上網(wǎng)或余電上網(wǎng)的工商業(yè)分布式備案項目搶裝潮。

3、納入地方規(guī)模指標(biāo)管理

根據(jù)現(xiàn)行政策[3]，利用固定建筑物屋頂、墻面及附屬場所建設(shè)的光伏發(fā)電項目以及全部自發(fā)自用的地面光伏電站項目不受年度規(guī)模限制，各地區(qū)可隨時受理項目備案，項目投產(chǎn)后即納入國家可再生能源發(fā)電補貼范圍。

面對分布式光伏發(fā)電項目近年來的過快增長，國家對其的態(tài)度呈現(xiàn)出從寬松鼓勵向謹慎收緊的轉(zhuǎn)變。根據(jù)《管理辦法》，除了前文提到的業(yè)主自建的不超過50千瓦的戶用光伏發(fā)電系統(tǒng)之外，所有其他享受國家補貼的分布式光伏發(fā)電項目將納入地方規(guī)模指標(biāo)管理。[4]我們認為，對投資者而言，該等規(guī)模管理對分布式光伏項目投資建設(shè)可能的影響包括：

1. 須關(guān)注所投資建設(shè)的地區(qū)可用年度規(guī)模指標(biāo)情況

納入規(guī)模指標(biāo)管理將使得各地每年新增容量存在上限，因此，投資者須事先了解所投資建設(shè)的省份每年新增指標(biāo)是多少兆瓦，擬投資的光伏電站裝機容量在當(dāng)年度確定規(guī)模范圍內(nèi)時，才可能取得項目開發(fā)權(quán)，這對投資者而言實際上是一道隱形門檻，可能影響到投資者的投資戰(zhàn)略和布局。

投資者還須了解擬投資地區(qū)是否存在棄光和先建先得情況?！兑?guī)模管理意見》明確規(guī)定：(1) 對于棄光率超過5%的地區(qū)暫停安排年度建設(shè)規(guī)模;(2) 嚴禁先建先得和未批(備)先建，對于部分地區(qū)已有的存量先建先得項目，由各地在各自年度規(guī)模內(nèi)統(tǒng)籌解決，不再另行安排規(guī)模，不得提前使用其他年度規(guī)模[5]。因此，如擬投資地區(qū)棄光嚴重或存有大量先建先得項目，其下一年度規(guī)模指標(biāo)將被取消或被擠占，這會對投資者的投資計劃造成嚴重影響。

投資者可結(jié)合各地評價指標(biāo)結(jié)果選擇投資地區(qū)。《管理辦法》延用并進一步明確了現(xiàn)有對光伏電站開發(fā)市場環(huán)境和投資運營風(fēng)險的評價體系，將各地分為綠色、橙色和紅色三個等級(如下圖所示)，簡言之，某地區(qū)如處于紅色監(jiān)測預(yù)警時期，不應(yīng)新建分布式光伏發(fā)電項目;處于橙色監(jiān)測預(yù)警時期，不應(yīng)超過上年度建設(shè)規(guī)模的一半，連續(xù)橙色和綠色變橙色時按紅色執(zhí)行。

2. 項目投產(chǎn)前轉(zhuǎn)讓

針對實踐中頻繁出現(xiàn)的倒賣光伏電站備案文件的亂象，國家一貫對光伏電站投資主體變更有管理要求，明令禁止此類投機行為[6]。然而，由于現(xiàn)行政策并未將分布式光伏發(fā)電項目納入規(guī)模管理，項目建成后即納入補貼范圍，所以并不是相關(guān)法規(guī)打擊倒賣路條的真正對象。

此次《管理辦法》明確禁止分布式光伏項目在投產(chǎn)前擅自變更投資方、投資比例或?qū)㈨椖哭D(zhuǎn)讓給其他方[7]，我們認為，這是對應(yīng)于將分布式光伏納入規(guī)模指標(biāo)管理的必然調(diào)整。因為設(shè)置年度規(guī)模指標(biāo)后，地方能源局對于分布式光伏項目的備案為有限資源條件下的備案，所以形成了事實上的審批權(quán)，這就為相關(guān)投機主體利用當(dāng)?shù)刭Y源和渠道取得項目開發(fā)權(quán)后進行“倒賣”提供了市場空間。我們預(yù)計該等規(guī)定很可能將在正式發(fā)布的《管理辦法》中得到保留，那么，對于非新建而是收購已拿到項目備案的分布式光伏電站項目，各方不得擅自在項目投產(chǎn)前進行交割。

值得注意的是，各地現(xiàn)行政策和實踐操作對于投資主體變更時的管理要求不盡相同，如河北省允許具有合理商業(yè)目的的并購行為引起的投資主體或股權(quán)結(jié)構(gòu)的變更[8]，而青海省則規(guī)定了項目建成后長達五年的“鎖定期”[9]。我們也注意到，《管理辦法》也規(guī)定了，項目單位不得隨意變更備案內(nèi)容。確需變更投資主體等主要事項的，應(yīng)符合相關(guān)規(guī)定，按程序辦理[10]?？梢?，對于確因并購、重組等商業(yè)目的，須在投產(chǎn)前變更項目投資主體的，各方應(yīng)提前與當(dāng)?shù)啬茉粗鞴軝C關(guān)溝通，并在取得其關(guān)于項目投資方變更同意的前提下，方能進行該等變更。

4、鼓勵競價與電力市場化交易

為減少補貼金額，《管理辦法》鼓勵各級地方政府通過市場競爭方式降低分布式光伏發(fā)電的補貼標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先支持低于國家補貼標(biāo)準(zhǔn)的小型分布式光伏電站建設(shè)。我們認為，可能的方式是參照現(xiàn)行集中式光伏電站規(guī)模管理、將國家補貼價格為主要條件開展競爭性配置;屆時，為爭取有限的項目開發(fā)權(quán)，項目投資主體可能主動降低補貼價格，這無疑會降低新增項目的補貼資金需求。

此外，順應(yīng)國家發(fā)改委和能源局于去年年底及今年年初發(fā)布的《關(guān)于開展分布式發(fā)電市場化交易試點的通知》及其補充通知[11]，《管理辦法》明確鼓勵分布式光伏發(fā)電項目以各種方式參與電力市場化交易，即，分布式發(fā)電項目在“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”、“全部自用”以外還可參與市場化交易，把電賣給配電網(wǎng)內(nèi)就近的電力用戶，即俗稱的“隔墻售電”。盡管《管理辦法》首要目的是控制分布式光伏發(fā)電的規(guī)模，但市場化交易將在交易端賦予市場更公平高效的發(fā)展格局。此舉顯示出國家面對補貼缺口持續(xù)擴大的問題，旨在激發(fā)更多潛能，鼓勵行業(yè)探索更高的盈利能力，逐漸擺脫補貼依賴。

5、屋頂租用租期要求

《管理辦法》對分布式光伏項目的場所租用或使用協(xié)期限作了更嚴格要求，其規(guī)定，項目投資人與項目所依托的建筑物、構(gòu)筑物及附屬場所所有人非同一主體時，項目投資企業(yè)與所有人簽訂建筑物、構(gòu)筑物及附屬場所的使用或租用協(xié)議，使用或租用期限一般不少于10年。

[1]《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》(國能新能[2013]433號)

[2]《國家能源局關(guān)于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》(國能新能[2014]406號)

[3]《關(guān)于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實施競爭方式配置項目的指導(dǎo)意見》(發(fā)改能源[2016]1163號)

[4]《管理辦法》第七條 各級能源主管部門應(yīng)將分布式光伏發(fā)電項目納入光伏發(fā)電項目統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。分布式光伏發(fā)電項目不納入國家光伏發(fā)電規(guī)模管理，由各省(區(qū)、市)實施規(guī)模管理。

[5] 據(jù)我們了解，遼寧、安徽、河南、湖北均曾發(fā)文明確推出“先建先得”，其中遼寧和安徽在2017年底至2018年初均發(fā)文叫停省內(nèi)/部分市的“先建先得”。根據(jù)國家能源局的監(jiān)管報告，除上述四個省份以外，其它省份或地區(qū)也存在“先建先得”的政策，國家能源局對此政策持較明確的反對態(tài)度。

[6]《關(guān)于進一步加強光伏電站建設(shè)與運行管理工作的通知》(國能新能[2014]445號)、《關(guān)于開展新建電源項目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ棻O(jiān)管工作的通知》(國能新能[2014]450號)及《國家能源局關(guān)于規(guī)范光伏電站投資開發(fā)秩序的通知》(國能新能[2014]477號)

[7]《管理辦法》第二十七條 享受可再生能源補貼的項目投資企業(yè)應(yīng)以自主投資開發(fā)為目的，禁止轉(zhuǎn)讓項目備案文件及相關(guān)權(quán)益。項目投產(chǎn)前，不得擅自變更投資方、投資比例以及將項目轉(zhuǎn)讓其他投資企業(yè)。

[8]《河北省普通光伏電站項目競爭性配置辦法》(冀發(fā)改能源[2016]739號) 第十四條 項目投資主體(含股東、股權(quán)比例)及主要建設(shè)內(nèi)容不得擅自變更。如確因兼并重組、同一集團內(nèi)部分工調(diào)整等原因，需要變更投資主體或股權(quán)比例的，應(yīng)按國家有關(guān)規(guī)定嚴格履行變更程序。嚴禁項目建設(shè)單位以任何理由倒賣年度建設(shè)(并網(wǎng))計劃指標(biāo)。

[9]《青海省普通光伏電站項目競爭性方案》(青發(fā)改能源[2016]635號)招標(biāo)文件、開發(fā)運營合同明確項目建成后5年不得轉(zhuǎn)讓，股權(quán)不得變更。

[10]《管理辦法》第十四條 項目單位不得隨意變更備案內(nèi)容。確需變更投資主體、建設(shè)地點、項目規(guī)模、運營模式等主要事項的，應(yīng)符合相關(guān)規(guī)定，按程序辦理。

[11]《關(guān)于開展分布式發(fā)電市場化交易試點的通知》(發(fā)改能源[2017]1901號)及《關(guān)于開展分布式發(fā)電市場化交易試點的補充通知》(發(fā)改辦能源[2017]2150號)