兩會快評| 從政府工作報(bào)告看PPP模式新機(jī)遇

李克強(qiáng)總理在今年3月5日的政府工作報(bào)告（以下簡稱報(bào)告）中總結(jié)了近五年國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就，并提出了2018年的政府工作目標(biāo)及重點(diǎn)工作安排。從政府工作報(bào)告中可以看到國家在未來幾年將對精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、棚戶改造、污染防治及生態(tài)文明建設(shè)、高科技及新興產(chǎn)業(yè)、鐵路公路等基建投資、污水處理、教育、健康養(yǎng)老等領(lǐng)域加大扶持及改革力度，推進(jìn)國資國企改革，深化中央與地方財(cái)稅體制改革。

可以看到，這些領(lǐng)域絕大部分正是PPP模式廣為運(yùn)用的領(lǐng)域，為PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展和深化創(chuàng)造了機(jī)遇。這意味著在未來幾年P(guān)PP模式仍將作為地方政府一種重要的項(xiàng)目實(shí)施及投融資工具，在提升當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)水平，改善民生，推動供給側(cè)改革，提高財(cái)政資金使用效率等方面發(fā)揮積極作用。

根據(jù)全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2017年12月末，平臺收錄管理庫和儲備清單PPP項(xiàng)目共計(jì)14424個，總投資額18.2萬億元，同比上年度末分別增加3164個、4.7萬億元。各地區(qū)各行業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額持續(xù)增長，表明我國對PPP模式的探索已經(jīng)取得了明顯的成效。但隨著近兩年政策環(huán)境的不斷變化，PPP模式的運(yùn)行呈現(xiàn)越來越規(guī)范、審慎的趨勢。國家對PPP項(xiàng)目的民資參與度、財(cái)政資源利用合理性、績效管理、風(fēng)險分配、政府履職及信用度等方面提出更高的要求。這同政府報(bào)告中支持民營企業(yè)發(fā)展、梳理各級政府財(cái)政責(zé)任、實(shí)施財(cái)政績效管理、化解地方債務(wù)風(fēng)險等工作目標(biāo)同出一轍。

（一）鼓勵民資參與PPP項(xiàng)目

李克強(qiáng)總理在政府報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“支持民營企業(yè)發(fā)展。堅(jiān)持‘兩個毫不動搖’，堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等，全面落實(shí)支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，認(rèn)真解決民營企業(yè)反映的突出問題，堅(jiān)決破除各種隱性壁壘。構(gòu)建‘親清新’型政商關(guān)系，健全企業(yè)家參與涉企政策制定機(jī)制。激發(fā)和保護(hù)企業(yè)家精神，增強(qiáng)企業(yè)家信心，讓民營企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)浪潮中盡顯身手。……落實(shí)鼓勵民間投資政策措施，在鐵路、民航、油氣、電信等領(lǐng)域推出一批有吸引力的項(xiàng)目，務(wù)必使民間資本進(jìn)得來、能發(fā)展。”

目前，在PPP的實(shí)踐中，大部分民營資本參與PPP項(xiàng)目還存在融資能力、承攬能力等方面的劣勢；在某些重點(diǎn)領(lǐng)域中，也仍然存在對民營企業(yè)各種形式的隱形壁壘。但是從財(cái)政部今年2月發(fā)布的第四批PPP示范項(xiàng)目分析報(bào)告來看，今年入選示范項(xiàng)目的評定標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)向民營企業(yè)傾斜。民營企業(yè)參與項(xiàng)目143個、投資額2429億元，占比分別為57.9%和51%，高于前三批落地項(xiàng)目46.9%的民營企業(yè)參與率。

但是，壟斷領(lǐng)域的開放從來都不是一蹴而就的，“民資進(jìn)得來”還只是第一步，如何拓展民營資本的發(fā)展空間，發(fā)揮其靈活、專業(yè)、創(chuàng)新優(yōu)勢，需要各級政府進(jìn)一步研究、落實(shí)。國家和地方政府已經(jīng)開始出臺具體辦法支持民資參與PPP項(xiàng)目。財(cái)政部表示下一步將積極推動示范項(xiàng)目與民營企業(yè)對接，繼續(xù)加大以獎代補(bǔ)資金、中國PPP基金對民營企業(yè)參與項(xiàng)目的傾斜力度；省級財(cái)政部門也緊隨中央號召，如江蘇省制定了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵、支持民營資本參與政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目的實(shí)施意見》，通過加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開放力度、夯實(shí)民資優(yōu)先制度保障、降低民資參與門檻、加大扶持力度、建設(shè)PPP誠信體系等五大措施鼓勵民營資本參與PPP項(xiàng)目。

（二）打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，PPP助力重點(diǎn)領(lǐng)域工作

政府報(bào)告中提出推動重點(diǎn)風(fēng)險防范化解取得明顯進(jìn)展，加大精準(zhǔn)脫貧力度，推進(jìn)污染防治取得更大成效三大攻堅(jiān)任務(wù)，包括健全規(guī)范政府舉債融資機(jī)制，積極穩(wěn)妥處理存量債務(wù)，對扶貧地區(qū)深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、教育、健康、生態(tài)扶貧，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，從工業(yè)改造、農(nóng)林業(yè)改革發(fā)展、污水治理等多方面防治污染等具體內(nèi)容。除此之外，報(bào)告還提出大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量、發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用、提高保障和改善民生水平等多項(xiàng)政府工作建議。

在政府債務(wù)融資風(fēng)險防范方面，PPP是分擔(dān)政府融資風(fēng)險，減輕財(cái)政壓力，盤活存量資源的重要手段。在精準(zhǔn)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等方面，PPP也具備很大的適用空間，是政府近年來重點(diǎn)考慮的項(xiàng)目實(shí)施方式，并在各個行業(yè)領(lǐng)域已取得明顯的成效。尤其是在精準(zhǔn)扶貧和帶動區(qū)域發(fā)展方面，從財(cái)政部第四批示范項(xiàng)目來看，西部地區(qū)、連片特困地區(qū)推廣PPP模式成效明顯，PPP對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展也具有較大的助推作用。

此外，在政府報(bào)告中表示，今年要完成鐵路投資7320億元、公路水運(yùn)投資1.8萬億元左右，水利在建投資規(guī)模達(dá)到1萬億元。重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)繼續(xù)向中西部地區(qū)傾斜。實(shí)施新一輪重大技術(shù)改造升級工程。中央預(yù)算內(nèi)投資安排5376億元，比去年增加300億元。這為PPP未來幾年的發(fā)展也鋪墊了廣闊的市場空間。

（三）政府切實(shí)履行職能，為PPP保駕護(hù)航

李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報(bào)告中再次提到，堅(jiān)持依法全面履行政府職能，政府要信守承諾，決不能“新官不理舊賬”。由于PPP生命周期往往會跨越幾個行政周期，地方政府如果缺乏契約精神，必然導(dǎo)致社會資本喪失合作信心，使得PPP推廣受阻。今年報(bào)告再次重申此問題，反應(yīng)了國家對加強(qiáng)政府誠信建設(shè)，建設(shè)政府與社會資本合作信用體制的決心。這在財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）和第四批示范項(xiàng)目評審結(jié)果也有所體現(xiàn)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了規(guī)范信息公開、落實(shí)責(zé)任主體的規(guī)定，強(qiáng)化社會監(jiān)督，發(fā)揮項(xiàng)目入庫的增信作用。

2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，是決勝全面建成小康社會，實(shí)施“十三五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵一年。目前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要圍繞建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先。PPP不僅僅是投融資模式，在為公共服務(wù)領(lǐng)域引入管理經(jīng)驗(yàn)和效率、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善政府工作制度方面具有更重大的意義。2018年的政府工作報(bào)告體現(xiàn)了國家對于不斷完善制度體系所做出的努力，這必將進(jìn)一步促進(jìn)政府與社會資本合作的深化發(fā)展。

本文作者經(jīng)楚、彭程，現(xiàn)就職于中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部，文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表中國投資咨詢立場。