建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度解“燃眉之急”

兩會(huì)期間，全國政協(xié)委員、全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅建議，在新制定的《土壤污染防治法》中建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，以解決這項(xiàng)重大改革推進(jìn)目前無法可依的“燃眉之急”。

依據(jù)2017年底中辦、國辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），生態(tài)環(huán)境損害賠償制度2018年1月1日起在全國試行。呂忠梅說，這意味著我國將形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“國益訴訟”“公益訴訟”“私益訴訟”并行，行政磋商與司法裁判相互銜接的多層次、多元化糾紛解決機(jī)制。《方案》作為政策性文件，雖然對(duì)“生態(tài)環(huán)境損害”“生態(tài)損害賠償責(zé)任”等概念有所涉及，但沒有也不能從法律角度予以界定，使得這項(xiàng)重大改革目前缺乏法律依據(jù)。

作為一項(xiàng)新的法律責(zé)任制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度目前處于“立法空白”狀態(tài)

根據(jù)《方案》的相關(guān)規(guī)定，呂忠梅認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是一種新型法律責(zé)任制度。從行為構(gòu)成上看，對(duì)生態(tài)環(huán)境的侵害行為與傳統(tǒng)民法上的侵權(quán)在侵害主體、侵害利益、侵害后果上都有明顯不同；從責(zé)任性質(zhì)上看，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是一種防御責(zé)任，而非民法上的填補(bǔ)責(zé)任；從救濟(jì)途徑上看，生態(tài)損害賠償訴訟不同于由法律授權(quán)人民檢察院、環(huán)保團(tuán)體提起的公益訴訟，是代表國家以所有權(quán)人身份提起的國家利益訴訟。

目前，我國還沒有任何法律對(duì)于這種新型法律責(zé)任做出規(guī)定，這意味著現(xiàn)行法律制度無法適用于處理生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛，迫切需要建立專門的環(huán)境侵害責(zé)任制度。

建立完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，需要民法典等多項(xiàng)立法系統(tǒng)推進(jìn)

黨的十九大報(bào)告提出了完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義立法體系的工作任務(wù)，為建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律依據(jù)提供了良好契機(jī)。但建立完善

的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是一個(gè)系統(tǒng)工程，呂忠梅建議從以下幾方面考慮：

首先，《民法總則》規(guī)定的“綠色原則”，為建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了良好基礎(chǔ)。應(yīng)結(jié)合《生態(tài)文明體制改革方案》提出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”的要求，在民法典物權(quán)編中，規(guī)定物權(quán)行使的環(huán)境保護(hù)具體要求和普遍限制，完善國家自然資源所有權(quán)制度，對(duì)相鄰關(guān)系和地役權(quán)制度予以綠色改造，創(chuàng)設(shè)“資源利用權(quán)”，明確生態(tài)環(huán)境及其重要要素的“公共財(cái)產(chǎn)”地位、增設(shè)“公物”制度等。

其次，我國現(xiàn)行法律并未對(duì)生態(tài)環(huán)境損害作出界定，《環(huán)境保護(hù)法》籠統(tǒng)規(guī)定了“損害”并將其引至《侵權(quán)責(zé)任法》，法律適用實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題很多。為解決法律適用問題，《水污染防治法》在修改時(shí)采取了不完全引至《侵權(quán)責(zé)任法》的做法，但依然未能明確生態(tài)環(huán)境損害的概念。

為此，應(yīng)啟動(dòng)專門環(huán)境責(zé)任立法工作，明確環(huán)境侵害的各種法律后果，建立系統(tǒng)的專門環(huán)境法律責(zé)任制度，為生態(tài)環(huán)境損害提供完整的法律依據(jù)。

在土壤立法中首先建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，必要且可行

建立完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度涉及多部法律的制定和修改，需要假以時(shí)日。針對(duì)目前改革已經(jīng)全面推開，急需提供法律支撐的情況，呂忠梅認(rèn)為可以考慮在已經(jīng)列入2018年立法計(jì)劃的《土壤污染防治法》中，規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，首先建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，保證改革“于法有據(jù)”。

一是《方案》規(guī)定的適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)母鞣N情形，絕大多數(shù)與土地利用行為有關(guān)，在《土壤污染防治法》中規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是非常必要且可行的。

二是在《土壤污染防治法（草案）》法律責(zé)任一章，專門規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任并明確適用原則，作為一條。為人民法院出臺(tái)相關(guān)司法解釋提供法律依據(jù)，由司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步明確訴訟程序以及法律適用的特殊規(guī)則，以確保生態(tài)文明體制改革有效、有序推進(jìn)。