環(huán)保稅的“增”與“減”

2018年1月1日，環(huán)保稅面向全國正式開征。截至目前，全國已有28個(gè)省區(qū)市確定了適用稅率，報(bào)地方及全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)和備案。那么，環(huán)保稅的開征能否帶動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新動(dòng)能？對于企業(yè)有何影響？本文將帶你管窺一二。

《環(huán)境保護(hù)稅法》于2016年12月5日獲全國人大常委會(huì)通過，將于2018年1月1日正式開征。隨著“生態(tài)文明建設(shè)”被納入我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“五位一體”總體布局，環(huán)保稅的開征也將成為推動(dòng)綠色發(fā)展進(jìn)一步深化的重要抓手。而在歷經(jīng)十年?duì)幷撝螅董h(huán)保稅法》終獲推出并成為為“十八大”以來我國的首部單行稅法，無疑體現(xiàn)出國家對落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略、推進(jìn)綠色發(fā)展的堅(jiān)定決心。

根據(jù)立法精神，環(huán)保稅以平移原有“排污費(fèi)”負(fù)擔(dān)為主要依據(jù)設(shè)定稅率，但留出了較寬的彈性區(qū)間，由各地方根據(jù)自身實(shí)際情況確定適用稅率。通過將排污費(fèi)提升為環(huán)保稅，提高立法層級、強(qiáng)化征收剛性。在《環(huán)保稅法》頒布至今的近一年時(shí)間里，各省市根據(jù)要求制定了征收細(xì)則和配套辦法，明確了適用稅率和征收機(jī)制，為即將到來的環(huán)保稅開征做好準(zhǔn)備。

環(huán)保稅與排污費(fèi)相比有哪些區(qū)別？對于企業(yè)會(huì)造成怎樣的影響？環(huán)保稅的開征能否帶動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新動(dòng)能？本報(bào)告擬從環(huán)保稅的內(nèi)容及其征收機(jī)制中，管窺這些問題的答案。

環(huán)保稅剛性大幅提升

環(huán)保稅的前身，即排污費(fèi)自1979年《環(huán)保法》中首次提出，并于1982年7月頒布的《征收排污費(fèi)暫行辦法》中正式確立。時(shí)至今日，排污費(fèi)經(jīng)歷了多次改革，在逐步提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大征收范圍、明確專項(xiàng)資金使用的同時(shí)，也通過種種措施提升征收剛性。排污收費(fèi)制度實(shí)施近40年，對防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低、征收剛性不足等問題，使我國現(xiàn)行排污收費(fèi)制度越來越無法適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)不斷深化帶來的更高要求。而根據(jù)立法精神，推出環(huán)保稅并平移排污費(fèi)的第一個(gè)目標(biāo)，就是通過提升立法層級，強(qiáng)化征收剛性。

根據(jù)《全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年我國實(shí)際解繳入庫的排污費(fèi)總額為178.5億元。然而全國生產(chǎn)部門四大類重點(diǎn)污染物(二氧化硫SO2、氮氧化物NOx、化學(xué)需氧量COD和氨氮NH)排放量，按照排污費(fèi)最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，理論應(yīng)繳的總額約為552.6億元，實(shí)繳金額僅占32.3%。從這個(gè)角度看，排污費(fèi)“升級”為環(huán)保稅后，協(xié)議征收、任意減免等此前常見的地方政府不當(dāng)干預(yù)將大幅改善，環(huán)保稅的執(zhí)法強(qiáng)度將獲得顯著提升。

《環(huán)保稅法》明確了“環(huán)保監(jiān)測、企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、信息共享”的征管模式，由企業(yè)向稅務(wù)部門主動(dòng)申報(bào)排污量，稅務(wù)部門根據(jù)環(huán)保部門提供的監(jiān)測信息核定排污量，并征收稅費(fèi)。因此，在環(huán)保稅征管的過程中涉及企業(yè)、稅務(wù)及環(huán)保部門三方。為確保做好環(huán)保稅的征管，2017年6月到8月間，財(cái)政部、稅務(wù)總局、環(huán)保部等有關(guān)部委先后發(fā)布《環(huán)保稅法實(shí)施條例(征求意見稿)》《環(huán)境保護(hù)稅征管協(xié)作機(jī)制備忘錄》，以及《關(guān)于全面做好<環(huán)保稅法>實(shí)施準(zhǔn)備工作的通知》等文件，細(xì)化環(huán)保稅的征管機(jī)制。

按照《環(huán)保稅法》及相關(guān)文件的要求，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立稅務(wù)機(jī)關(guān)、環(huán)保主管部門和其他相關(guān)單位分工協(xié)作機(jī)制，并建立涉稅信息共享平臺。國家也將獎(jiǎng)勵(lì)統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)涉稅信息共享平臺，制定涉稅信息共享平臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、傳輸、查詢和使用規(guī)范。

此外，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性是環(huán)保稅順利征收的基礎(chǔ)。在2017年5月習(xí)近平總書記主持召開的深改組35次會(huì)議就提出，要把依法監(jiān)測、科學(xué)監(jiān)測、誠信監(jiān)測放在重要的位置上，采取最規(guī)范的科學(xué)方法、最嚴(yán)格的質(zhì)控手段、最嚴(yán)厲的懲戒措施，深化環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管，建立環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假防范和懲戒機(jī)制，確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)全面、準(zhǔn)確、客觀和真實(shí)。連續(xù)使用三個(gè)“最”字，傳遞出中央對嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)測的高度重視。隨著環(huán)境監(jiān)測相關(guān)規(guī)范快速完善、第三方監(jiān)測專業(yè)服務(wù)的逐步成熟，以及排污許可制度的大力推動(dòng)，環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)將獲得提升。

環(huán)保稅適用稅率總體平移

《環(huán)保稅法(草案)》的立法說明中明確：《環(huán)保稅法》是“按照‘稅負(fù)平移’的原則進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”，即：

根據(jù)現(xiàn)行排污費(fèi)項(xiàng)目，針對水污染、大氣污染(不包括CO2)、固體廢棄物和噪聲污染征收環(huán)保稅；

將排污費(fèi)的繳納人作為環(huán)境保護(hù)稅的納稅人，即實(shí)際排放污染物的生產(chǎn)企業(yè)；

將應(yīng)稅污染物排放量作為計(jì)稅依據(jù)，并將現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限。

這樣的規(guī)定，主要是為了在不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的前提下，實(shí)現(xiàn)排污收費(fèi)向環(huán)保稅的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。但同時(shí)，考慮到各地生態(tài)環(huán)境特征和污染物排放結(jié)構(gòu)差異較大，《環(huán)保稅法》設(shè)定了較寬的地方適用稅率浮動(dòng)空間，對大氣污染物征收每當(dāng)量1.2～12元；水污染物每當(dāng)量1.4～14元；固體廢物按不同種類，征收每噸5～1000元；噪聲按超標(biāo)分貝數(shù)，稅額為每月350元至11200元?！董h(huán)保稅法》允許各省區(qū)市在上述稅率標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，根據(jù)自身實(shí)際情況自行確定適用稅率。

截至目前，全國已有28個(gè)省區(qū)市確定了適用稅率，報(bào)地方及全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)和備案。從總體來看，各地環(huán)保稅率的設(shè)定基本以原有排污費(fèi)率為基礎(chǔ)平移，部分地區(qū)有所上浮。從地區(qū)來看，京津冀地區(qū)適用稅率較高，而東北和西部地區(qū)則最低。北京的稅額為稅法規(guī)定的稅額執(zhí)行最高標(biāo)準(zhǔn)，然后由高到低依次為天津、河北、上海、山東、河南、江蘇，均為大氣污染物稅額執(zhí)行的最低標(biāo)準(zhǔn)的4倍及以上。遼寧、吉林、陜西、新疆、青海、寧夏、江西和福建的稅額確定在稅法規(guī)定的稅額執(zhí)行最低標(biāo)準(zhǔn)。

環(huán)保稅的開征對經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)造成的直接影響，主要通過兩個(gè)渠道：一方面，稅負(fù)總額的提高會(huì)推升相關(guān)企業(yè)總體的生產(chǎn)成本，從而對工業(yè)產(chǎn)出造成負(fù)面影響；但另一方面，由于排污成本上升，同時(shí)《環(huán)保稅法》對高標(biāo)準(zhǔn)排污設(shè)定了稅收優(yōu)惠，倒逼企業(yè)強(qiáng)化污染物減排和治理，激發(fā)對生產(chǎn)設(shè)備及污染治理設(shè)施更新改造的需求。但從程度上看，上述兩條路徑的影響在短期內(nèi)均較為有限。

環(huán)保稅總體平移排污費(fèi)負(fù)擔(dān)，且總體稅負(fù)在工業(yè)生產(chǎn)總成本中的占比較低。據(jù)筆者測算，排污費(fèi)升級為環(huán)保稅后，新增的稅負(fù)對我國工業(yè)生產(chǎn)總成本的推升僅為0.1%左右，非常有限。因此，在現(xiàn)有稅率條件下，環(huán)保稅的征收將不會(huì)對經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)造成顯著的影響。

《環(huán)保稅法》為鼓勵(lì)更多企業(yè)強(qiáng)化污染物減排和治理，在原排污收費(fèi)制度規(guī)定的“大氣和水污染物排放濃度值低于排放標(biāo)準(zhǔn)50%的減半征收”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加了一檔，即“低于標(biāo)準(zhǔn)30%的，減按75%征收。然而對全國大氣污染物排放重點(diǎn)監(jiān)測企業(yè)5746個(gè)廢氣源，及水污染重點(diǎn)監(jiān)測企業(yè)10127個(gè)廢水源排放監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析表明，在排污費(fèi)減免政策的推動(dòng)下，我國大量重點(diǎn)排放企業(yè)已經(jīng)達(dá)到了較高的排放標(biāo)準(zhǔn)，分別有50.1%和69.7%的廢氣和廢水排放企業(yè)達(dá)到了低于排放標(biāo)準(zhǔn)50%的排放濃度標(biāo)準(zhǔn)，而《環(huán)保稅法》新增加的75%減征優(yōu)惠實(shí)際影響的企業(yè)占比較低。如果將廢氣和廢水排放標(biāo)準(zhǔn)在達(dá)標(biāo)及低于標(biāo)準(zhǔn)30%之間的企業(yè)，視為可能受到新增環(huán)保稅減免條款影響的企業(yè)，則此類企業(yè)占比分別為22.8%和10.3%，不論是在大氣污染還是水污染領(lǐng)域，占比均較小。

環(huán)保稅的國際經(jīng)驗(yàn)與未來展望

根據(jù)《全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》發(fā)布的數(shù)據(jù)，2003～2015年間全國累計(jì)征收排污費(fèi)2116.99億元。而僅“十二五”期間全國一般預(yù)算用于節(jié)能環(huán)保的支出就達(dá)到1.76萬億元。用于環(huán)境保護(hù)和污染治理的財(cái)政支出規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了排污費(fèi)征收的規(guī)模。從這個(gè)角度看，征收環(huán)保稅的主要目的并非為了取得稅收收入用于環(huán)保支出，而是要倒逼高污染、高能耗企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，即屬于調(diào)節(jié)性稅種。

從現(xiàn)有排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，及環(huán)保稅適用稅率標(biāo)準(zhǔn)總體較低，與治污成本也尚有一定差距。

以電力行業(yè)為例，SO2和NOx的行業(yè)平均單位減排成本分別為4.46萬元/噸和2.35萬元/噸[1]，折合成污染當(dāng)量約為0.47元和0.25元。因此《環(huán)保稅法》設(shè)定的1.2元/污染當(dāng)量的稅額能夠有效引導(dǎo)企業(yè)落實(shí)大氣污染物減排和治理。

而在水污染物方面，我國目前平均污水處理成本約為5～10元/污染當(dāng)量[2]，《環(huán)保稅法》規(guī)定污水排放的最低稅率為1.4元。

由此，我們推測，環(huán)保的“費(fèi)”“稅”平移，是《環(huán)保稅法》施行初期的過渡性目標(biāo)。而長期來看，我國環(huán)保稅的征收標(biāo)準(zhǔn)和征管體制還有較大的調(diào)整空間。隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深化、綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型的要求不斷升級，我們有理由預(yù)期環(huán)保稅的征收范圍還將進(jìn)一步擴(kuò)大、征管剛性還將進(jìn)一步強(qiáng)化，適用稅率標(biāo)準(zhǔn)也將隨著形勢的變化而逐步提高，推動(dòng)完善生態(tài)文明體制機(jī)制。

作者系興業(yè)研究分析師湯維祺；興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家華福證券首席經(jīng)濟(jì)家魯政委