聚焦碳中和：如何發(fā)揮可再生能源消納保障機(jī)制?

文 | 國家發(fā)展和改革委員會能源研究所 時璟麗

2019年5月國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》，通過建立具有一定強制性和約束力的消納責(zé)任機(jī)制、按省級行政區(qū)域設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)，推進(jìn)可再生能源電力消費引領(lǐng)氛圍的形成，建立電源供應(yīng)側(cè)促進(jìn)和用電消費側(cè)責(zé)任雙軌并行、共同發(fā)力的可再生能源電力發(fā)展機(jī)制，并在風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源電力全面實現(xiàn)電價補貼退出后，過渡到以消納可再生能源電力、消費側(cè)責(zé)任為主、市場化運行為基礎(chǔ)的發(fā)展機(jī)制。

雖然政策文件標(biāo)明了五年的有效期，但從機(jī)制目標(biāo)和設(shè)計看，可再生能源電力消納保障機(jī)制(以下簡稱“消納保障機(jī)制”)是以建立長效機(jī)制為著眼點，尤其是在“十四五”初期風(fēng)光普遍具備平價上網(wǎng)條件、實現(xiàn)全面去補貼后，將是保障實現(xiàn)非化石能源和可再生能源在電力消費和能源消費總量占比的近中長遠(yuǎn)期目標(biāo)、引導(dǎo)可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的具有操作性的政策措施。

機(jī)制實施首年，促進(jìn)可再生能源電力消納及優(yōu)化配置的作用已顯現(xiàn)

通過合理設(shè)定(原則上逐年提升或至少不降低)各地區(qū)可再生能源和非水可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)，消納保障機(jī)制可在兩個方面發(fā)揮作用，一是對于新項目建設(shè)，通過各地區(qū)逐年增加的消納電量占比以及全社會用電量的增加，兩者共同帶來可再生能源電量需求增量;二是對于所有已經(jīng)建設(shè)完成和投入運行的可再生能源發(fā)電項目，提供電力收購和消納保障。

2019年為消納保障機(jī)制的各地區(qū)自考核年，2020年為正式第一年考核年。政策實施一年多的時間，自考核年的效果已顯現(xiàn)(見圖1)，已經(jīng)有效調(diào)動各方(地方政府、電網(wǎng)企業(yè)以及其他需要完成責(zé)任權(quán)重指標(biāo)的義務(wù)主體)消納可再生能源電力的積極性，或換言之，對義務(wù)主體增加消納壓力的作用顯現(xiàn)。

從量化數(shù)據(jù)上，2019年風(fēng)光消納繼續(xù)好轉(zhuǎn)，限電率分別降至4%和2%。相較2018年，2019年特高壓輸送、省間交易等全部可再生能源電量和非水可再生能源電量均顯著增加，如特高壓輸送可再生能源電量同比增加12.8%，占全部輸送電量的52.4%，機(jī)制促進(jìn)了跨省跨區(qū)消納和優(yōu)化配置。

 新形勢下消納保障機(jī)制是可再生能源領(lǐng)域落實國家碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)及能源安全新戰(zhàn)略的有效措施

2020年9月，我國宣布力爭2030年前碳排放達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。這是很重要的頂層設(shè)計，對近中長遠(yuǎn)期的能源發(fā)展會帶來影響。從可再生能源角度，自上而下的邏輯線應(yīng)該是，頂層為碳達(dá)峰碳中和及能源安全新戰(zhàn)略目標(biāo)，據(jù)此確定可再生能源各五年規(guī)劃和中長期戰(zhàn)略目標(biāo)，再作為消納保障機(jī)制的責(zé)任權(quán)重和分省責(zé)任權(quán)重指標(biāo)分解的基礎(chǔ)和依據(jù)，責(zé)任權(quán)重指標(biāo)是分省份、分年度且原則上逐年提升。

2019年和2020年，各地區(qū)可再生能源接網(wǎng)消納空間和條件成為新安排風(fēng)光項目建設(shè)的前置因素之一。2020年國家能源局組織了各地區(qū)風(fēng)光新增消納能力的首次測算、論證并公布的工作，引導(dǎo)企業(yè)投資，為地方項目建設(shè)管理提供依據(jù)。

從可再生能源高質(zhì)量發(fā)展需求看，逐年測算論證并公布各地區(qū)風(fēng)光等波動電源的新增消納能力也應(yīng)成為長效機(jī)制，且僅公布當(dāng)年的消納能力不夠，應(yīng)逐步建立滾動測算論證公布3-5年消納能力的機(jī)制。

但重要的是，新增消納空間的確定不應(yīng)以現(xiàn)有電力系統(tǒng)的能力為基礎(chǔ)，而是必須滿足逐年提升的消納保障機(jī)制中責(zé)任權(quán)重指標(biāo)的要求，如果某個區(qū)域或省份消納空間或能力不足，就需要提前布局，采取有效措施，如火電靈活性改造、煤電運行方式調(diào)整、布局跨省跨區(qū)輸電線路規(guī)劃建設(shè)、完善電力市場化運行機(jī)制，在系統(tǒng)配置儲能、增強需求側(cè)響應(yīng)等各項措施，顯著增加消納空間。

逐步建立均衡消納責(zé)任權(quán)重的機(jī)制，增強全社會綠色能源消費責(zé)任的體現(xiàn)度

“十三五”期間無論是可再生能源目標(biāo)引導(dǎo)機(jī)制，還是各地區(qū)消納責(zé)任權(quán)重年度指標(biāo)的設(shè)定和調(diào)整，均考慮了多種因素，總體原則是：依據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃，結(jié)合各區(qū)域?qū)嶋H用電增長、實際可消納本地生產(chǎn)和區(qū)域外輸入可再生能源電力的能力確定，電力凈輸出區(qū)域應(yīng)做到本地消納達(dá)到全國先進(jìn)水平，電力凈輸入?yún)^(qū)域應(yīng)做到本地生產(chǎn)的可再生能源電力充分消納并對區(qū)域外輸入可再生能源電力盡最大能力消納，即分區(qū)設(shè)定、動態(tài)調(diào)整。

這樣的原則充分考慮了各地區(qū)可再生能源發(fā)展的基礎(chǔ)和條件、與既往及“十三五”期間其他可再生能源政策的銜接，以及消納保障機(jī)制實施初期的落實和操作性問題，因此2020年各省份之間責(zé)任權(quán)重指標(biāo)各不相同，差異較大(如圖1所示)。

但從長遠(yuǎn)看，使用和消納可再生能源等清潔綠色電力應(yīng)是全社會的責(zé)任，消納保障機(jī)制作為以消費側(cè)責(zé)任為主、市場化運行為基礎(chǔ)的機(jī)制，也應(yīng)考慮各地區(qū)相對公平和均衡承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，逐步縮小地區(qū)間責(zé)任權(quán)重指標(biāo)差異，最終達(dá)到均衡承擔(dān)，體現(xiàn)公平性。

即建議完善責(zé)任權(quán)重指標(biāo)的路徑是：初期以實際可再生能源電力消納基礎(chǔ)和條件為主要因素分區(qū)，第二步采用增量均衡原則(如同等百分點增量)，第三步再逐步轉(zhuǎn)為均衡比例原則。該路徑下，東中部和南方相對發(fā)達(dá)地區(qū)未來消納責(zé)任及權(quán)重指標(biāo)提升必須加快，意味著其一需要加大在可再生能源電力平價無補貼情況下開發(fā)本地可再生能源，其二增強主動性和意愿，更多接受購買外來輸入消納可再生能源電力電量，其三也拓展通過電力市場交易、可再生能源電力綠色證書交易等市場化方式達(dá)成責(zé)任權(quán)重指標(biāo)要求的途徑。

進(jìn)一步增強消納保障機(jī)制與可再生能源電力綠色證書交易機(jī)制的連接與融合協(xié)同實施

2020年初財政部、國家發(fā)改委、國家能源局頒布《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(財建〔2020〕4號)》，提出2021年開始實行配額制下的綠色電力證書交易。自愿認(rèn)購綠證是完成消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)的兩種補充方式之一，兩個機(jī)制之間的連接本已存在并可融合實施。根據(jù)已出臺政策，2019年和2020年安排的風(fēng)光平價項目以及達(dá)到電價補貼年限或小時數(shù)后進(jìn)入無補貼狀態(tài)的項目，均可獲得綠證并可出售，因此預(yù)期未來幾年內(nèi)將有越來越多的價格在每千瓦時幾分錢量級的綠證可供交易，供應(yīng)端證書量增加。

目前綠證及交易機(jī)制的細(xì)化和完善在進(jìn)行中，兩個機(jī)制的融合協(xié)同實施，可為逐步走向均衡消納責(zé)任權(quán)重機(jī)制創(chuàng)造條件。如“三北”和西部地區(qū)可再生能源項目可通過綠證交易獲得收益，在電力市場的競爭力增強;東中部和南方地區(qū)通過接受輸入和實際消納外來電力、通過從超額完成指標(biāo)任務(wù)的責(zé)任主體購買、通過綠證交易均可顯著提升消納比例。