推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖的實(shí)踐與思考

推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖是中央部署的重大民生工程、民心工程，對(duì)保障人民群眾溫暖過冬、改善大氣環(huán)境具有重要現(xiàn)實(shí)意義。以2016年12月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議研究部署為標(biāo)志，全面推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖的進(jìn)程開啟。近兩年來，國家相關(guān)部門加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，地方政府加快推進(jìn)實(shí)施、加強(qiáng)運(yùn)營服務(wù)，加強(qiáng)落實(shí)，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖工作取得了初步成效。本文根據(jù)各地實(shí)踐情況總結(jié)了推進(jìn)此項(xiàng)工作的主要經(jīng)驗(yàn)、存在的問題，并提出下一步工作建議。

一、清潔取暖概念理解與任務(wù)目標(biāo)

清潔取暖本質(zhì)上是在滿足建筑室內(nèi)采暖（熱）舒適的條件下實(shí)現(xiàn)低排放、低能耗的取暖方式，主要從建筑末端、集中供熱管網(wǎng)和供暖熱源等環(huán)節(jié)分別努力：通過建筑保溫技術(shù)降低室內(nèi)對(duì)熱量的需求，通過高效和智能的輸配系統(tǒng)降低輸配過程損失和過量供熱損失，通過選擇高效清潔熱源最終實(shí)現(xiàn)清潔取暖。

目前，城市城區(qū)多采用集中供暖；縣城和城鄉(xiāng)結(jié)合部以采用集中供暖為主，分散供暖為輔；農(nóng)村地區(qū)普遍無集中供熱管網(wǎng)，以分散采暖為主。通常根據(jù)上述三類地區(qū)的建筑性能、供暖負(fù)荷需求、能源稟賦和分布、熱源和管網(wǎng)設(shè)施現(xiàn)狀等特點(diǎn)，綜合考慮環(huán)境治理、能源發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素設(shè)計(jì)與之適應(yīng)的技術(shù)路線，因地制宜清潔供暖。

根據(jù)《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017—2021年）》，目前，我國北方地區(qū)清潔取暖比例僅為34%。規(guī)劃到2019年，北方地區(qū)清潔取暖率達(dá)到50%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）7400萬噸，其中，“2+26”重點(diǎn)城市城區(qū)清潔取暖率要達(dá)到90%以上，縣城和城鄉(xiāng)結(jié)合部（含中心鎮(zhèn)，下同）、農(nóng)村地區(qū)分別達(dá)到70%、40%以上。到2021年，北方地區(qū)清潔取暖率達(dá)到70%，替代散燒煤（含低效小鍋爐用煤）1.5億噸。其中，“2+26”重點(diǎn)城市城區(qū)全部實(shí)現(xiàn)清潔取暖，縣城和城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村地區(qū)分別達(dá)到80%、60%以上。

二、清潔取暖工作主要進(jìn)展與經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)匯總數(shù)據(jù)，2017年北方地區(qū)共新增清潔取暖面積20億平方米，約完成了五年規(guī)劃目標(biāo)17%，有了良好開端。主要工作進(jìn)展與經(jīng)驗(yàn)包括：

（1）形成規(guī)劃體系，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)

2017年12月5日，國家十部門聯(lián)合印發(fā)《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017—2021）》（簡稱《規(guī)劃》），明確了推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖工作的目標(biāo)、策略和保障措施。之后，北京、山西、天津、山東等省級(jí)政府及其下轄市（區(qū)、縣）結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，陸續(xù)印發(fā)了省級(jí)清潔取暖實(shí)施方案及市（區(qū)、縣）級(jí)清潔取暖工作方案，層層分解《規(guī)劃》任務(wù)，包括細(xì)化的資金來源和使用方法等。形成了從中央到地方上下聯(lián)動(dòng)分工落實(shí)的體系化“施工圖”。

（2）改進(jìn)體制機(jī)制和支持政策

陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于開展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于推進(jìn)北方采暖地區(qū)城鎮(zhèn)清潔供暖的指導(dǎo)意見》《關(guān)于北方地區(qū)清潔供暖價(jià)格政策的意見》《關(guān)于加快推進(jìn)天然氣利用的實(shí)施意見》等支持政策，完善資金、價(jià)格等體制機(jī)制，并支持試點(diǎn)地區(qū)先行。組織建立了北方地區(qū)冬季清潔取暖部級(jí)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，協(xié)調(diào)各部門分工，形成了工作合力。

（3）依托財(cái)政資金培育市場、帶動(dòng)社會(huì)投資

目前形成了中央到地方的多級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼制度，比如中央財(cái)政向從“2+26”城市中確定的首批12個(gè)試點(diǎn)城市撥付了總共60億元獎(jiǎng)勵(lì)資金，有的地方從大氣污染防治資金中專門安排煤改氣、煤改電專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金用于支持本地清潔取暖工程，有效降低了清潔取暖項(xiàng)目的運(yùn)行成本，培育清潔取暖市場，吸引眾多民營企業(yè)參與投資。壯大了推動(dòng)清潔取暖工作的力量。

（4）初步完成諸多技術(shù)路線的示范驗(yàn)證

清潔取暖可細(xì)分為不同技術(shù)路線，其中僅分散式電供暖包括發(fā)熱電纜、電熱膜、蓄熱電暖器等技術(shù)路線，以及各類電驅(qū)動(dòng)熱泵取暖。通過從試點(diǎn)到全面推廣清潔取暖，已積累了大量項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，示范驗(yàn)證了諸多技術(shù)路徑的可行性和運(yùn)行優(yōu)勢與限制因素。為更大范圍、更好因地制宜優(yōu)化技術(shù)路線組合奠定了基礎(chǔ)。

（5）首批試點(diǎn)效果明顯

數(shù)據(jù)顯示，2017年確定的首批12個(gè)試點(diǎn)城市共計(jì)完成清潔取暖改造面積7.25億平方米，改造戶數(shù)683.91萬戶；建筑節(jié)能改造1318萬平方米，14.2萬戶。去年采暖季，12個(gè)試點(diǎn)城市PM2.5平均濃度同比下降33%，重污染天數(shù)同比減少57%，部分城市的農(nóng)村地區(qū)清潔取暖率已達(dá)到60%以上，試點(diǎn)效果明顯。2018年8月，第二批23個(gè)試點(diǎn)城市名單公布。

三、存在問題

清潔取暖工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，制約因素較多，突出問題表現(xiàn)為“兩難三低”。

（1）經(jīng)濟(jì)性低

經(jīng)濟(jì)性問題是制約清潔取暖推廣的首要瓶頸。清潔取暖項(xiàng)目初期改造投入大、后期運(yùn)維成本高，在熱、氣、電價(jià)格不能市場化調(diào)節(jié)的情況下，項(xiàng)目本身對(duì)社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)吸引力有限。此項(xiàng)工作開展較快的地區(qū)很大程度得益于財(cái)政補(bǔ)貼支持，然而補(bǔ)貼模式并非長久之計(jì)。比如，電供暖項(xiàng)目初始投資較大，特別是用戶已經(jīng)繳納過熱網(wǎng)初裝費(fèi)的居民小區(qū)，初始投資來源少，主要依靠地方財(cái)政補(bǔ)貼。從運(yùn)營成本上看，居民電供暖運(yùn)營成本明顯高于傳統(tǒng)供熱模式，供暖用電價(jià)與終端熱價(jià)倒掛問題普遍存在，若難以支付后期運(yùn)行成本，居民甚至返用傳統(tǒng)取暖方式。同時(shí)，清潔能源供暖普遍存在供熱方式和運(yùn)營模式的不確定性。

（2）摸底難

因地制宜的底數(shù)不清，無法精確制導(dǎo)。“因地制宜”原則雖已明確，但因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)、分析不足等因素，難以充分掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，不能因地制宜。比如，氣候條件、能源稟賦、居民可承受意愿如何？供熱面積多大、每年供熱量多少、鍋爐煤耗多高？多能互補(bǔ)供熱的優(yōu)化策略如何？未來供暖需求如何？……對(duì)這些眾多底數(shù)及其動(dòng)態(tài)變化、對(duì)比結(jié)論，單一政府部門、供熱企業(yè)短時(shí)間難以全部弄清，最優(yōu)的區(qū)域能源供熱方案也就無從說起。

（3）平衡難

技術(shù)路線的選擇上各有偏好，眾口難調(diào)。因?yàn)閷?duì)不同類型技術(shù)路線的技術(shù)經(jīng)濟(jì)性認(rèn)知爭議，或者涉及責(zé)任、利益不同，推進(jìn)清潔取暖工作的不同主體對(duì)技術(shù)路線的偏好不一致。“煤改氣”“電鍋爐”供暖因?yàn)楹笃谶\(yùn)維責(zé)任清晰，受到部分地區(qū)的偏好，而具有資源稟賦但后期運(yùn)維資金缺乏保障的方案則被有意回避；部分地區(qū)將清潔取暖等同于“一刀切”去煤化，忽略煤炭是我國能源利用的主體能源的事實(shí)；電采暖設(shè)備企業(yè)普遍支持煤改電；核電企業(yè)推動(dòng)核能供暖……但對(duì)于居民而言，價(jià)廉才是硬道理。

（4）居民可承受能力低

清潔取暖用戶對(duì)清潔取暖服務(wù)價(jià)格的承受能力低。相當(dāng)數(shù)量的取暖用戶分布在農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部，經(jīng)濟(jì)收入水平有限，而且受長期以來的觀念、習(xí)慣等因素影響，其依賴傳統(tǒng)、落后的供暖方式滿足取暖需求，對(duì)新的清潔供暖方式接受度較低，使清潔供暖服務(wù)價(jià)格難以充分市場化。

（5）建筑節(jié)能水平較低

農(nóng)村建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)比較低。北方地區(qū)大部分建筑特別是廣大農(nóng)村地區(qū)建筑，圍護(hù)結(jié)構(gòu)熱工性能較差，導(dǎo)致取暖過程中熱量損耗較大，不利于節(jié)約能源和降低供暖成本。

四、下一步工作建議

總體而言，要圍繞“因地制宜”大方向，繼續(xù)深入掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，然后“制宜”。

（一）提高認(rèn)識(shí)，凝聚工作合力。通過強(qiáng)有力的新聞輿論，進(jìn)一步提高政府、企業(yè)和居民對(duì)清潔取暖工作重大意義的認(rèn)識(shí)，發(fā)揮各級(jí)政府在清潔取暖中的推動(dòng)作用，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和居民的積極性，強(qiáng)化企業(yè)在清潔取暖領(lǐng)域的主體地位，促進(jìn)居民轉(zhuǎn)變落后取暖觀念、提高清潔取暖消費(fèi)意愿，切實(shí)形成企業(yè)為主、政府推動(dòng)、居民充分配合的工作氛圍，凝聚工作合力。

（二）充分研究論證不同技術(shù)路線不同運(yùn)行工況的技術(shù)經(jīng)濟(jì)性。每種技術(shù)路線都有其優(yōu)勢和相對(duì)不足，其相對(duì)傳統(tǒng)取暖方式可能總體上進(jìn)步了，但并不是“放之四海而皆準(zhǔn)”的最優(yōu)路線。特別在不同運(yùn)行工況下，每種技術(shù)路線的運(yùn)行成本、環(huán)保、安全、運(yùn)行小時(shí)等指標(biāo)都會(huì)出現(xiàn)變化。充分研究論證不同技術(shù)路線不同運(yùn)行工況的技術(shù)經(jīng)濟(jì)性，才可能減少各方對(duì)不同技術(shù)路線的認(rèn)識(shí)差異，便于在同等條件下選擇成本最低和污染物排放最少的清潔供暖組合方式。

（三）摸清底數(shù)，做好區(qū)域能源系統(tǒng)規(guī)劃。系統(tǒng)分析區(qū)域資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、氣候條件、供暖需求、居民承受能力等特征，建立供暖需求采集、監(jiān)測和分析系統(tǒng)，形成區(qū)域取暖數(shù)據(jù)庫并動(dòng)態(tài)跟蹤分析，因地制宜做好區(qū)域能源系統(tǒng)規(guī)劃，以此為指導(dǎo)優(yōu)選清潔取暖技術(shù)路線。同時(shí)，區(qū)域清潔供暖規(guī)劃要有大有小，相互間具有兼容性。

（四）深挖市場潛力，探索有效的商業(yè)模式，提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性。清潔供暖關(guān)系千家萬戶，涉及熱源開發(fā)、管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)維和末端設(shè)備推廣應(yīng)用等產(chǎn)業(yè)鏈條，具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)。通過加強(qiáng)對(duì)供暖企業(yè)的政策支持，鼓勵(lì)企業(yè)提供多樣化的綜合能源解決方案，探索有效的商業(yè)模式，以新市場空間和業(yè)務(wù)收益補(bǔ)貼供暖項(xiàng)目。合理確定財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，完善熱價(jià)、電價(jià)、氣價(jià)等價(jià)格機(jī)制，發(fā)揮政府和市場的雙重作用，提高清潔取暖項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)吸引力，推動(dòng)清潔供暖“改得起”，更“用得起”。

（五）源網(wǎng)室全環(huán)節(jié)協(xié)同改進(jìn)，使系統(tǒng)效率最大化。熱源方面，建立健全體制機(jī)制，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，保障煤、電、氣等熱源供應(yīng)。網(wǎng)輸環(huán)節(jié)，加強(qiáng)網(wǎng)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是加強(qiáng)天然氣運(yùn)儲(chǔ)設(shè)施和配電網(wǎng)建設(shè)，加強(qiáng)供熱管線維護(hù)，提高能源系統(tǒng)輸送效率。建筑室內(nèi)環(huán)節(jié)，提升建筑物及采暖末端能效，降低供暖負(fù)荷需求，一方面進(jìn)一步提升新建建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，另一方面對(duì)既有建筑繼續(xù)加強(qiáng)節(jié)能改造；提升末端采暖設(shè)備環(huán)保、安全、節(jié)能等標(biāo)準(zhǔn)，建立健全設(shè)備評(píng)選體系。